论我国医疗救助的法制改革_闫海_张照静

·理论研究·

论我国医疗救助的法制改革

闫海①　张照静②

①辽宁大学法学院　沈阳　１

１０１３６②大连筑成建设集团有限公司经营管理部　辽宁　大连市　１

６０００摘要　医疗救助是国家对因疾病须治疗又无经济能力的公民给予专项帮助和支持，与社会医疗保险共同构成一国公民的健康安全网。我国应当推进医疗救助法制的改革进程，加强医疗救助的城乡统筹，明确医疗救助的对象，

发展事前、事中的医疗救助，改进与社会医疗保险的衔接。关键词　医疗救助；社会救助；健康权；社会医疗保险；城乡统筹

中图分类号　Ｄ

９０１ 文献标识码　Ａ 文章编号　１００４－６６０７（２０１５）－０６－０００３－０５Ｌｅｇａｌ　ｓｙ

ｓｔｅｍ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　ｍｅｄｉｃａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ　ｉｎ　ＣｈｉｎａＹａｎ　Ｈａｉ①，Ｚｈａｎｇ　

Ｚａｏｊｉｎｇ②

①Ｌａｗ　Ｓｃｈｏｏｌ，Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈｅｎｙａｎｇ，

１１０１３６，Ｃｈｉｎａ②Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ，Ｄａｌｉａｎ　Ｚｈｕｃｈｅｎｇ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　Ｇｒｏｕｐ　

Ｃｏ．Ｌｔｄ，Ｄａｌｉａｎ，１１６０００，ＣｈｉｎａＡｂｓｔｒａｃｔ　Ｍｅｄｉｃａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｒｙ＇ｓ　ｓｐｅｃｉａｌ　ｈｅｌｐ　

ａｎｄ　ｓｕｐｐｏｒｔ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｃｉｔｉｚｅｎｓ　ｗｈｏ　ｎｅｅｄ　ｔｏ　ｒｅｑｕｉｒｅ　ｔｒｅａｔ－ｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｈａｖｅ　ｎｏ　ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ　

ｔｏ　ａｆｆｏｒｄ　ｈｅａｌｔｈ　ｓｅｒｖｉｃｅ，ｔｏｇｅｔｈｅｒ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｍｅｄｉｃａｌ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｅ　ａ　ｈｅａｌｔｈａｎｄ　ｓａｆｅｔｙ　ｎｅｔ　ｏｆ　ｃｏｕｎｔｒｙ．Ｃｈｉｎａ　ｓｈｏｕｌｄ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｌｅｇａｌ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｍｅｄｉｃａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ　ｍｅｄｉｃａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ，ａｎｄ　ｃｌｅａｒ　ｔｈｅ　ｏｂｊｅｃｔ　ｏｆ　ｍｅｄｉｃａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ，ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐ

－ｍｅｎｔ　ｏｆ　ｂｅｆｏｒｅ　ａｎｄ　ｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｍｅｄｉｃａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　

ｃｏｈｅｓｉｏｎ　ｗｉｔｈ　ｓｏｃｉａｌ　ｍｅｄｉｃａｌ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ　Ｍｅｄｉｃａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ；Ｓｏｃｉａｌ　ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ；Ｈｅａｌｔｈ　ｒｉｇｈｔ；Ｓｏｃｉａｌ　ｈｅａｌｔｈ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ；Ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　Ｒｕｒａｌ　Ｈａｒ－ｍｏｎｉｏｕｓ

通信作者：闫海，男，法学博士，教授，研究方向：社会法学。Ｅ－ｍａｉｌ：ｏｃｅｓｔｏ＠ｑｑ

．ｃｏｍ作者简介：张照静，女，法律硕士，法务专员，研究方向：社会法学。Ｅ－ｍａｉｌ：２４１０５２９２４１＠ｑｑ

．ｃｏｍ 引言

医疗救助是国家对因疾病须治疗又无经济能力的公民给予专项帮助和支持，是最低生活保障之外针对贫困人口疾病风险的一项社会救助，与社会医

疗保险共同构成一国公民的健康安全网［

１］

。健康权是一项基本人权，

人们对健康的要求实质上是对健康公平的追求，因此健康权乃是任何人都不能被剥夺的、拥有公正机会发挥其全部健康潜能的权利。健康公平亦是社会公平的重大标志之一，健康公平

要求医疗公共服务提供的平等性［

２］

。社会权利分配不公平在相当程度上是贫困群体存在的制度性根源，因而有意识地调整社会权利的分配以矫正其不公平状态是对贫困群体予以倾斜性法律保障的最基本思路。贫困与疾病之间具有明显的互为因果关

系，例如在２０００年，时任联合国秘书长科菲·安南发布千年报告《我们人民：联合国在２１世纪作用》，明确指出：“缺乏基本的医疗保健是穷人无法改变贫困状况的主要原因之一”，“弱势群体的健康和卫生服务己经成为各国政府必须面对的重要问题之一”

。计划经济时代，我国在农村实施的合作医疗及在城镇实施的以企业职工为对象的劳保医疗和对机关干部为对象的公费医疗，均具有“大锅饭”特点，尤其是城镇的免费医疗，以致不存在现代意义上的医

疗救助制度［

３］

。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，农村经济社会结构发生重大变化。以集体组织、集体经济为依托的农村基层卫生组织与合作医疗难以维系，即使在城镇，相当部分的弱势群体受限经济能力难以分享发展迅猛的医疗设施和服务，

迫切需要建立兜底保障城乡医疗弱势群体的医疗救助法制，实现“人人享有基本医疗卫生水平”的目标。

１９９０年，上海市民政局、上海市卫生局、上海市财政局印发了《上海市城市贫困市民急病医疗困难补助办法》（沪民救［１９９０］第３９号），提出建立“医疗救助”，在全国率先探索建立医疗补助制度。１９９７年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发［１９９７］３号）规定：“建立基金会，对无支付能力的危急患者实行医疗救助”，首次在我国提出“医疗救助”的概念。２０００年，《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发［２０００］４２号）提出：“建立社会医疗救助制度”，并且作为“逐步建立多层次的医疗保障体系”内容之一。建立、健全我国医疗救助法制有助于提高贫困人口对卫生服务的可及性和卫生服务的利用率，进而提升国民的身体素质和健康指标，亦是国家尊重与保护人权的基本要求。

一、我国医疗救助法制的城乡分置与统筹

城乡分置是我国医疗救助法制发展的一项重要特征。２００２年，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发［２００２］１３号）要求在全国农村建立医疗救助制度：医疗救助对象主要是农村五保户和贫困农民家庭；医疗救助形式可以是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地合作医疗；医疗救助资金通过政府投入和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。同时提出，建立独立的医疗救助基金，实行个人申请、村民代表会议评议，民政部门审核批准，医疗机构提供服务的管理体制。为贯彻实施此文件，２００３年民政部、卫生部、财政部联合颁布《关于实施农村医疗救助的意见》（民发［２００３］１５８号），明确农村医疗救助的目标和原则、救助对象、救助办法、申请和审批程序、医疗救助服务、基金的筹集和管理、组织与实施等，并且要求“力争到２００５年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度”。２００４年，财政部、民政部印发《农村医疗救助基金管理试行办法》，指出通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹集资金，建立农村医疗救助基金，按照公开、公平、公正、专款专用、量入为出、收支平衡的原则进行管理和使用。２００５年，民政部、卫生部、财政部又联合颁布《关于加快推进农村医疗救助工作的通知》（民发［２００５］１２１号）。

２００５年，国务院办公厅转发民政部、卫生部、劳动和社会保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》（国办发［２００５］１０号），提出建立城市医疗救助制度试点的指导思想、总体目标和基本原则，明确试点地区的选择、城市医疗救助基金的建立、救助对象的确定、救助标准的制订及申请、审批程序的规范，并且要求“从２００５年开始，用２年时间在各省、自治区、直辖市部分县（市、区）进行试点，之后再用２－３年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度”。２００５年，财政部、民政部《关于加强城市医疗救助基金管理的意见》（财社［２００５］３９号）指出，多渠道筹集城市医疗救助基金，科学合理制定求助标准，严格城市医疗救助资金申请、审批和发放办法，切实加强城市医疗救助基金的管理，以及加大监督力度，确保基金安全。

由此可见，我国医疗救助法制发展之始，将城市和农村医疗救助割裂开来，形成医疗救助在城市与农村两条平行线发展。城乡分置的医疗救助虽然推动城市居民之间或农村村民之间即同一个社会大群体的内部人们之间所享受到的基本卫生服务水平由两端向中间靠近，但将城市与农村状况予以横向比较，则存在着健康与卫生服务的差别。城乡医疗救助分立分治，不利于医疗救助资源的优化整合，有碍于城乡经济社会一体化发展和不同区域之间经济社会发展的统筹协调［４］。随着我国经济社会的发展，医疗救助法制呈现城市、农村分置到城乡统筹的发展趋势。２００９年民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发［２００９］８１号）提出“探索建立城乡一体化的医疗救助制度”。２０１３年财政部、民政部印发《城乡医疗救助基金管理办法》第四条规定，“县级财政部门将原来在社保基金专户中分设的‘城市医疗救助基金专账’和‘农村医疗救助基金专账’进行合并，建立‘城乡医疗救助基金专账’，用于办理基金的筹集、核拨、支付等业务”。２０１４年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，专章规定“医疗救助”，没有予以城乡区分。

我们认为，城乡统筹的社会保障体系是我国社会法制建设的目标，医疗救助作为社会保障体系中社会救助的重要组成部分，需要从城乡统一整合原则出发，构建医疗救助城乡统筹发展法制架构。当然，医疗救助的城乡统筹乃是一个复杂的系统工程，