PPP项目建议书

ppp项目如何民间自提？

根据世界银行下属机构ppiaf专题报告，民间自提（unsolicited proposal）是基础设施ppp（public-private partnership，公私协作）项目初始发起的一种方式，一般而言包括三方面含义：没有被邀请投标的提议；可能不在政府预算或政策框架范围内；项目需求及目标尚未被有效识别。

在澳大利亚、韩国、菲律宾、中国台湾等国家或地区，已经存在许多民间自提的实践。以台湾为例，截至2004年政府规划项目约占ppp项目的88%，由民间自提的占ppp总项目的12%。

民间自提项目中，私营部门投资人以自提的形式发起ppp项目，以期避免激烈的竞争过程，顺利获取项目。通过民间自提，如能成功获得排他性的谈判地位，私营部门通常可以直接与政府就项目详细信息进行闭门式谈判，进而获得更优惠的合同条件。

也因此，围绕民间自提向来争议不断，私营部门投资者声称在特殊情况下，某些项目由单一发起人提议开发有其必要性，主要体现在四个方面：

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●项目开发商（私营部门投资者）拥有项目所需关键技术的知识产权；由于项目规模小、位置偏远或政治风险等因素导致缺少对该项目感兴趣的私营部门投组织公开招标的费用较大，对政府部门、私人投资者或对双方来说经济性较差；通过邀请谈判的形式（民间自提）可以加快项目的开发速度。资者；●●

但公众倾向认为，民间自提项目往往带有某种特殊利益目的，容易滋生腐败。因为项目以排他方式与原始发起人进行谈判，在投资人选择过程中缺少足够的透明度与竞争。鉴于这些关于民间自提的争议，国际上部分国家完全拒绝民间自提项目从而避免这一系列问题；有些国家则有选择地允许民间自提项目的存在，甚至在ppp法律体系中做出明确规定。

如果政府允许民间自提，关键是如何管理和促进私营部门积极地参与项目的概念设计并提出方案，同时又不失去公开招标模式所带来的提高透明度及效率的好处。

民间自提操作流程

在管理ppp民间自提项目方面，国际上目前没有统一的标准。大多数允许民间自提的国家没有特别的程序来进行管理，通常是就具体项目进行直接谈判，并可能同时涉及到几个部门或机构。

在准备民间自提时，私营部门投资者往往需要了解如下信息：

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●项目建议书提交至政府哪个部门项目建议书需要涵盖什么信息政府对民间自提项目决策过程的时间安排

综合参考部分国家和地区有关于民间自提的管理程序，民间自提过程主要可分为两个阶段。

第一阶段与大多数项目类似，从私营部门向政府提出项目开始，一直到项目所有内部评估完成，做好了公开招标前的一切准备。通常，民间自提的第一阶段管理流程如图2所示。

第一步：私营部门首先向政府相关负责部门提交一份项目的初步描述性文件（项目意向书，或项目初步建议书），在有些国家和地区如阿根廷、智利、哥斯达黎加，该文件只包含项目的概念性描述，而在另一些国家如韩国、南非，该文件需要包含更为详细的信息。

第二步：经过一定时间的审查评估后（初评），政府部门会给出一个初步的反馈意见，包括该项目是否符合公众利益，是否符合国家及地方的基础设施发展规划等。在审查过程中，政府部门可能会要求私营部门提交更多的关于法律、财务可行性及环境方面的分析报告，私营部门需承担相关费用。

第三步：如果项目的初步描述（项目意向书）审查通过，私营部门通常会收到正式的确认，同时需要继续完成项目建议书。此时，政府指定的主管部门及机构需要了解如下信息，（a）申请者在特许权公司的角色以及实施和运营项目的能力，（b）技术可行性研究，（c）总投资估算及财务计划，（d）运营收入及费用计划，比如收费计划，（e）项目论证，（f）环境与社会影响分析。有些国家中，需要在此阶段给出项目开发的费用补偿估算，如智利、哥斯达黎加和南非；有时政府也会要求在这一阶段提交投标保证金，以保证私营部门自提项目的可靠性。

第四步：对项目建议书的审查。通常政府有关部门会与私营投资人通过谈判将项目的主要边界条件确定下来（如南非，台湾）。有些政府主管部门会需要其它相关部门的批复（如韩国、菲律宾）。审查完成后，项目可能会被批复同时进入下一阶段，也可能被拒绝批复。如果被拒绝批复，私营部门可以重新提交修改后的项目建议书，或者政府部门在一定的规定期限后，可以采用私营部门的项目方案进行修改并进入公开招标的程序（例如在智利需要3年期限，在阿根廷则需要2年）。

如果项目建议书获得批复，项目将进入第二阶段——公开招标，旨在发掘不同于项目原始发起人所提出的有益的方案。第二阶段通常有三种模式：奖励模式、swiss challenge模式，或最后及最优的报价模式。

（1）奖励模式

智利和韩国政府为鼓励民间自提，在正式的招标过程中对原始项目发起人给予一定奖励。奖励可以采取多种形式，但最常见的是在标书评估过程中，原始项目发起人的技术分或商务分获得额外加分，或当项目原始发起人的报价与最佳报价的差距在一定的比例范围内，则选择原始发起人授标。

第一阶段的审查完成之后，在奖励模式下，接下来的项目开发流程如下：

第五步：一旦项目被正式批复，则原始发起人就正式获得该奖励，奖励的额度由政府的项目主管部门确定，通常有一个最高限额。（如在智利和韩国为10%）

第六步：在相关法律的框架下（如bot法，特许协议等），ppp项目会被正式注册并宣布公开招标。招标公告文件列明对原始发起人的奖励额度，以及对项目开发费用的补偿额度。竞争者可以在指定期限内提交投标文件。

第七步：在公开招标阶段，项目发起人可以选择使用奖励进行投标或选择不投标。在智利，原始发起人甚至可能将奖励额度转售给其他投标人。如果项目原始发起人投标失败或不愿意投标，中标者也可能需要补偿项目原始发起人的项目开发成本，在公开的招标文件会有明确的说明（例如在智利）。当原始发起人是唯一的投标人，则其将自然地获取项目。

譬如，项目原始发起人以民间自提的形式提议新建收费公路项目，并通过审批后获得了10%的奖励。作为交换，政府有权对收费公路项目建议书进行修改，并开展公开招标。在公开招标中，收费报价最低的投标人中标。假设公开招标中，最低收费报价是0.19美元每公里，原始发起人的报价是0.2美元每公里，则原始发起人中标，因为项目原始发起人的报价与最低报价相差在10%以内。

（2）swiss challenge模式

当民间自提项目进入公开招标程序后，最常见的是swiss challenge模式。这一模式与奖励模式类似，在指定期限内允许其它投资人进行投标，在菲律宾、印度、意大利及台湾等地广泛应用。该模式下，原始发起人没有预先设定的奖励，但是有权利与其它更优报价的投标进行一对一的比较竞争。

第一阶段完成后，在swiss challenge模式下，第二阶段程序如下：

第五步：在相关法律的框架下，项目会被正式提上议程并宣布公开招标。

第六步：在菲律宾，原始项目发起人需要提交与招标文件中规定的其它投标人相同的投