《公路法》的八个尴尬问题

《公路法》的八个尴尬问题

《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）施行已经五年多了。这是一部可以称得上尴尬的法律：施行不到一年便被国务院提请修改；修改的时候经过全国人大常委会数次审议方才通过；通过以后其主要内容“费改税”至今尚未实行。而作为全国公路行业的一部“龙头大法”，很多基层工作者对《公路法》的评价也不很高，认为其文字含糊、语意不清，立法思想保守，可操作性差，整部法律可有可无，意义不大。

甚至在工作实践中，出现了公路执法人员宁愿引用地方性公路管理条例，也不适用公路法的情形，可见这部法律的实际地位如何。

立法上的不严谨，使得《公路法》成了鸡肋：食之无味、弃之可惜。

《公路法》的修改应当提上日程。本文对此试做分析，希望能有更多的人关心这部法律，从而促进公路管理工作的开展。

尴尬之一：什么是公路？

《公路法》是涉及公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理的法律，但是，其本身竟然没有一处条文给“公路”下一个定义。那么，究竟什么是“公路”呢？

能够起法律效力的解释出自《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《公路管理条例》）第三十九条：“公路”是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。

按照此规定，拟建公路和在建公路没有经过“验收认定”，不是法律意义上的“公路”，也就不能对其实施路政管理。

现在很多地方，公路刚开始规划时，一些群众就在线路两侧蜂拥建房，而交通主管部门不能对此实施管理，只能眼睁睁的看着新修的公路变成街道。

笔者所在市就曾经发生过群众在新建公路两侧建房，路政员前去制止，结果当事人拿着《公路法》指出交通主管部门无权过问的案例。

这是一个尴尬的局面。当事人给执法人员上了一堂法制课，而且条理清楚，有理有据。当事人说，如果交通主管部门再要管理的话，他们准备以其违法行政为由提起行政诉讼。

事情最后，交通主管部门自然无能为力，而只能请求政府出面，协调国土、规划等部门进行整治。但往往都是事后补救，缺乏应有的权威和力度。即使拟在建线路两侧建筑能够拆除，群众也会遭受损失，法律依据也不明确、直接、充分。引用的条文繁琐，程序复杂，而且交通主管部门无权参与实施，只能协助，颇有“曲线救国”的味道。

这样做的后果，损害了交通主管部门的权威，“依法治路”也大打折扣。

《公路法》，究竟是管理公路的利刃，还是自缚手脚的绳索？这一切，只因为《公路法》没有给“公路”下一个定义。

在这方面，《公路法》做的还不如一部地方性法规：《黑龙江省公路条例》。

《黑龙江省公路条例》第三十条：对已立项即将开工和正在建设的公路，公路管理机构应依法实施路政管理。

仅此一条，黑龙江省公路管理机构就取得了对拟、在建公路的路政管理权。

笔者建议，在修改《公路法》时增加一款：本法所称公路，是指已列入规划的、在建的和已经交通主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间供汽车行驶的公共道路。

这一条款，就包括了拟、在建和正在使用的所有形态的“公路”，甚至包括只存在于规划图上的线路。有了这一款，“路政提前介入”就有了充分的法律依据，交通主管部门就可以理直气壮地实施路政管理，包括对非法建筑的强制拆除。

这一条款，同《公路管理条例》原定义相比，还有一点不同。在原定义中，公路是“能行驶汽车的公共道路”，建议条款，公路是“供汽车行驶的公共道路”。笔者认为，这样规定很有必要。

“供汽车行驶”，指明公路的主要功能，不是供行人通行，也不是供非机动车通行，也不是供摩托车通行。这样一来，从法律角度来说，上述行人和车辆在公路上属于“借道通行”，公路管理机构没有保障他们安全通行的义务，安全保障职责由其自身承担。他们必须在“确保安全”的情况下通行。对于在公路上发生的损害，公路管理机构应承担的责任是非常有限的。这与目前存在的交通事故中，公路管理机构的责任无限扩大化的趋势是根本不同的。后者实际上没有把公路管理机构作为平等民事主体来对待，而是看作“唐僧肉”，是错误的。

“供汽车行驶”，这也和现行公路工程设计的出发点和落足点相吻合。

需要注意的是，“供汽车行驶”，并不等于“仅供汽车行驶”，后者实际上是汽车专用路了。“供汽车行驶（但不限于）”只是表明一种倾向。

顺便提一句，《公路法》第十一条第二款：“专用公路是指由企业或者其他

单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。”这个定义也不是很确切。据此定义，大型企业厂区内部的道路是不是“专用公路”？显然是的。这个很不合理。难道企业在厂区内部两个车间之间修条路也要经过交通主管部门审核（依据《公路法》第十五条）吗？

建议改为：专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位与外部联系或者内部长距离运输提供服务的道路。

尴尬之二：公路由谁来命名？

提到这个问题，不能不提到一个城市：上海。

上海和南京之间有一条高速公路，原先上海方面叫“沪宁高速”，江苏方面叫“宁沪高速”，一条路有两个名字，搞的司机也很糊涂。两地为命名权久争不下，后来某领导人发话了，叫“沪宁高速”吧，这样才算定了名。而江苏方面为了更改指路牌花费了几百万元；

还是上海。为了树立国际大都市形象，上海把境内的高速公路按照“国际通行方法”重新命了名。比如“沪宁高速”就改成了A11公路。

这就令人很是费解。因为这条高速公路是“五纵七横”国道主干线的一部分，在交通部是有命名的，叫“沪蓉线”，编号是G055，而不是A11。

一个地方政府，有权为国道主干线命名吗？

对于公路命名，在《公路法》中已经有了明文规定：国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；省道、县道、乡道的命名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定（第十七

条）。

由此看来，上海市提出的“国际”命名方法是不合法的。但是，没有任何部门责令其改正，因为《公路法》对擅自为公路命名行为没有任何罚则！

笔者所在市有一条省道，编号S364，交通主管部门命名为“龙源大道”，市地名办反对，把这条路命名为“龙海大道”，这就起了争议。现在争议仍没有解决，各叫各的。

联想到近期多起路桥命名之争，不禁更加担心：公路命名，难道真的没有规矩了吗？

建议：修改《公路法》的时候进一步明确交通主管部门在公路命名中的职责，把公路命名纳入法制轨道，加大对擅自命名行为的处罚力度。

尴尬之三：公路管理机构是做啥的？

公路管理机构的职责和地位，直接关系到公路管理效果的好坏。那么，在《公路法》中，公路管理机构是一个什么性质的机构呢？

《公路法》第八条第四款：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”这表明公路管理机构可以行使“行政法职责”；