云南生态文明建设中的生态补偿机制现状分析-西南环境史研究网

收稿日期：２０１６－０６－０１
基金项目：云南大学服务云南行动计划“云南生态文明建设的云南模式研究”项目中期科研成果（项目编号：ＷＸ１５１６０５）。

作者简介：王彤（１９８９－），男，安徽省潜山县人，云南大学西南环境史研究所，硕士研究生，研究方向为中国环境史、疾病史。

云南省生态文明建设中的生态补偿机制现状分析
王彤
（云南大学西南环境史研究所，云南昆明６５００９１）
[摘要]云南省的生态环境近几十年来破坏严重，各种生态问题凸显，保护好当前的环境尤为紧迫。

生
态补偿机制作为环境保护的重要内容，起到重要的作用；主要从现阶段生态补偿机制的概念和理论出
发，主要分析云南省现阶段生态补偿机制的现状，如取得的经验和存在的问题，以期为建议和对策提供
一些参考。

[关键词]云南省；环境保护；生态补偿机制；现状
[中图分类号]C91[文献标识码]A doi:10.3969/j.issn.1674-9340.2016.04.001
[文章编号]1674-9340（2016）04-001-08
２０世纪７０、８０年代以来，我国在经济的快速发展同时，也带来了一系列的环境问题，随着环境危害的日渐显现，引起了党和政府及的重视。

如何做到既能发展经济又能保护环境，建设一个良好的生态文明社会，是我们现阶段亟需解决的一项重要任务。

近十年来，生态补偿作为生态文明建设的一项重要措施逐渐为政府和社会所关注，并开始付诸于实践。

①目前学术界对于生态补偿机制的研究很多，也涌现出了一系列的成果，但多侧重于对生态补偿机制理论与实践层面②
和①如２００５年９月，浙江省政府就制定出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，这是省级层面比较系统开展生
态补偿实践的突出事例。

２００７年国家颁布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。

２０１０年国家启动了《生态补偿条例》的立法进程，最终将出台《生态补偿法》。

２０１１年，更是由国家发改委牵头制定了《生态补偿条例》，现已形成草案初稿，还同步拟定了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》。

２０１３年２月２５日，我国首个生态系统生产总值（ＧＥＰ）统计机制在内蒙古
库布其沙漠实施。

此举有助于检验衡量生态良好核算体系的科学性和可行性，
填补了国内外对自然生态资产核算指标的空白。

此后，江西、安徽、福建等省也都分别制定了合乎本省实际的生态补偿机制的草案。

②如李文华、刘某承：《关于中国生态补偿机制建设的几思考》（《资源科学》，２０１０年第５期）对我国生态补偿的概念，补偿标准与途径、总体框架及重点领域、建议等方面进行了理论性的概括与总结；孔凡斌：《完善我国生态补偿机制：理论、实践与研
究展望》
（《农业经济问题》，２００７年第１０期）对我们生态补偿机制研究进行了简要的回顾并提出了展望；孔凡斌：《生态补偿机制国研究进展及中国政策选择》（《中国地质大学学报》，２０１０年第２期）介绍了国际生态补偿机制理论研究的国际进展、国际实践及中国生态补偿政策选择等；欧阳志云等：《建设我国生态补偿机制的思路与措施》（《生态学报》，２０１３年第３期）介绍了我们生态补偿面临的问题并提出了对策和措施；刘丽：《我国国家生态补偿机制研究》（青岛大学博士学位论文，２０１０）对生态补偿机制的概念、内容、基本框架、总体设计、政策建议等方面都有着详细的论述等等。

“环境史研究”栏目编者按：
生态补偿作为一种让生态影响或破坏的责任者承担经济损失的措施，是目前对生态环境的保护
者、建设者和生态环境质量降低的受害者进行补偿的较符合实际的生态经济机制，在当代生态文明
建设及研究中备受关注。

云南作为一个生态环境极端脆弱且发展滞后的边疆民族聚居区，出现了很
多以生态破坏为代价换取经济发展的教训，让很多流域区、山区半山区的生态环境受到不可逆的破
坏。

对这些亟待进行生态保护的区域进行必要的生态补偿，一方面可以有效地为保护者在改善和恢
复生态服务功能中所付出的额外成本提供资金和政策支持，另一方面也使区域内丧失掉的发展机会
成本得到相应的保障，为绿色发展提供动力和基础。

但在具体实施中，因补偿标准、范围、措施及对象
等的不同，致使补偿的社会成效受到影响。

这既与生态补偿的制度、政策尚未确立及完善有极大关
系，也与云南本土学者对区域生态补偿机制的研究较少，无法为政府和施政者提供理论指导及资鉴
有密切关系。

加强云南生态补偿机制的研究，无疑是云南生态文明排头兵建设中最为必要的部分。

（栏目主持人：周琼）
第35卷保山学院学报2016第4期①万本太、邹首民（《走向实践的生态补偿—案例分析与实践探索》，中国环境科学出版社，２００８）认为，由于划分角度不同，生态补偿方式多种多样，国际一般分为四个类型：一是直接公共补偿；二是限额交易计划补偿；三是私人直接补偿；四是生
态产品认证计划补偿，万军等（
《中国生态补偿政策评估与框架初探》，环境科学研究，２００５年第２期）认为我国生态补偿方式大体可划分为政府补偿和市场补偿两大类。

支玲等（《西部退耕还林经济补偿机制研究》，林业科学，２００４年第２期）认为生态补偿可分为国家补偿、地区补偿、部门补偿、产业补偿等几个方面。

杜万平（《完善西部区域生态补偿机制的建》，中国人口·资源环境，２００１年第３期）吴学灿（《生态补偿与生态购买》，环境科学与技术，２００６年第１期）认为补偿方式应以货币补
偿为主，但还可以使用实物、
技术、人力等多元化方式，从而达到补偿方式的最优化。

毛锋，曾香（《生态补偿的机理与准则》，生态学报，２００６年第１１期）则从生态系统阶段演化的角度提出了人类生态补偿的三准则，即零补偿、保育补偿和重构补偿分别对应着系统的可恢复态、新平衡态和崩溃状。

洪尚群等（《补偿途径和方式多样化是生态补偿基础保障》，环境科学与技术，２００１年第Ｓ２期）认为生态补偿方式纷繁多样，变化多端，但可归纳为四大类型：一是政策补偿；二是实物补偿；三是资金补偿；四是智力补偿；江秀娟（《生态补偿类型和方式研究》，中国海洋大学硕士学位论文，２０１０）从运行机制和被补偿这两个视角进行分析，认为补偿方式可分为行政补偿；市场补偿；货币补偿；实物补偿；政策补偿；智力补偿等几个方面。

②李晓光等（《生态补偿标准确定的主要方法及其应用》，生态学报，２００９年第８期）认为生态补偿标准的确定方法有很
多，目前应用最多的方法是市场法和支付意愿法，最少的是生态系统服务功能价值法。

洪尚群等
（《生态补偿制度的探索》，环境科学与技术，２００１年第５期）指出生态补偿标准的三个难点在于效益量计算、补偿期限确定和社会心理把握。

金蓉（《黑河流域生态补偿机制及效益评估研究》，人民黄河，２００５年第７期）则认为，补偿标准取决于损失量效益量、补偿期限以及道德习惯等因素。

谭秋成（《于生态补偿标准和机制》，中国人口·资源环境，２００９年第６期）认为生态补偿的标准主要
取决于损失者的损失和谈判能力，不同的生态问题的补偿标准应有不同，不能一刀切。

冯艳芬等
（《生态补标准研究》，地理与地理信息科学，２００９年第４期）对补偿标准进行了分类，认为可以从生态建设成本、生态效益、成本与效益结合、支付意愿、定性与定量等多角度进行综合计算生态补偿标准。

③如关于森林补偿机制的：李文华等（《森林生态补偿机制若干重点题研究》，中国人口·资源环境，２００年第２期；《森林生态效益补偿机制与政策研究》，生态经济，２００７年第１１期）认为森林是生态系统的主体，要加强对森林效益的补偿。

孔凡斌（《试论森林生态补偿制度的政策论、对象和实现途径》，西北林学院学报，２００３年第２期）对森林补偿的基础、资金的社会化途径都做了具体的分析；李丽娟（《建我国森林旅游生态补偿机制初探》，西北林学院学报，２０１２年第２期）介绍了森林生
态补偿的重要性及如何构建森林生态补偿的保证机制等，此外，还有一些硕、
博士学位论文都对森林补偿机制进行了详细的探讨。

关于流域水环境生态补偿机制的有：孙开、杨晓萌（《流域水环境生态补偿的财政思考与对策》，财政研究，２００９年第９期）主要分析了水流域内生态补偿的财政对策；徐光丽（《流域生态补偿机制研究—以生产用水和经营用水为例》，山东农业大学博士学位论文，２０１４年）对水流域内的生态补偿标准、方式和建议等方面都做了详细的分析和研究，还有其他的硕、博士学位论文对此也都做了详细的介绍。

此外，还有对矿产资源的开发、主体功能区分布、生态旅游等方面生态补偿的研究，成果丰富，这里就不一一列举。

生态补偿方式①与标准②及某一具体生态工程补偿机制③的探讨。

而对云南的生态补偿机制的基
础研究还相对薄弱。

尤其是对云南生态补偿机制的现状、取得的经验及存在的问题很少有较为系统的分析和总结。

基于此，在前人的研究基础上分析出云南生态补偿，找出其存在的问题，以期在建议和对策方面为人们提供一些基础的事实支撑。

一、生态补偿机制的概念及基础
（一）生态补偿机制的概念
生态补偿最先是由国外学者提出的由经济学、生态学和环境学的相互交叉而成的概念。

开始人们普遍对生态补偿的认识也不明确，直到２０世纪９０年代，国外学者对生态补偿的认识才日趋明晰，我国的生态补偿最先是在对矿区生态修复的实践中提出来的，随着时间的推移和生态的变化，生态补偿概念的内涵和外延也在不断加深和拓展，不同学者对生态补偿的认识都有差别，但有一点共通之处，即从最初的一种纯粹的自然现象，成为了一种促进环境保护的社会经济方法和手段。

生态补偿机制的概念、内涵、外延等方面的研究成果也非常多，不同学者从各自的学科视角
出发，有着各自的理解和表述方式，虽然人们的角度、
侧重点等各有不同，但都有几个共同的要素，即是为保护环境而产生的一种经济调节手段，一项收费行为，具有促进环境保护，社会和谐的重要意义。

（二）理论基础
１、公共物品论
公共物品论是微观经济学理论的重要组成部分，由美国经济学家保罗·萨缪尔森提出，主要2--
王彤：云南省生态文明建设中的生态补偿机制现状分析
观点是，每个人对某一种物品的有着相同的消费机会，一个人消费会影响到另一个人消费。

［１］
Ｐ１２０３￣１２０７和其他物品相比，公共物品有两大典型特征，即：非竞争性和非排他性。

森林、山地、草原等
都属于公共物品的范畴，任何公民都可以任意的消费和使用，但如果每一个人都缺乏保护的意
识，就会导致了无节制的索取，当开发和利用超过了环境资源本身的承载力后，就会不可避免的
出现“公地悲剧”。

［２］Ｐ３７￣４１
由此可知，公共物品属性决定了环境、资源及其所提供的生态服务功能等必然会面临过度使
用和供给不足等问题。

生态补偿机制就是通过制度创新，确定不同类型公共物品的补偿主体和客
体，明确各方的责任、权利和义务，根据具体实际，制定补偿的标准和方式，通过付费等有偿使用
的方式让大众的环境产品得到合理的回报，提高人们的环保意识和生态责任，让资源环境得到保
护和恢复。

但是，有偿使用的最终目的是让人际和代际之间都能享受得到公共物品的实惠，让我
们的环境公益物品得到永续发展。

因此，制定的有偿使用标准要实际、合理，不能因为有偿使用使
公共物品变相私有化，只有这样，才符合生产补偿的初衷和最终目的。

２、明晰产权理论
不管是公共物品还是私人物品都是有产权的，私人物品的产权比较明确，主体和客体之间的
权责也比较清楚，但是，也还存在模糊的地方。

因此，首先要明确私人生态产品和资源的产权关
系，确定补偿的范围和标准等，让每个生态利益受损者能够得到相应的合理补偿。

产权明晰的重点在于公共物品产权的明晰问题。

因为目前我国大部分生态环境和自然资源
的产权大都属于国家和集体，利益主体和客体之间的界限和权限都非常的模糊，这与我国现阶段
市场经济非常不适应，没有明确的主体对公有环境资源破坏者进行追责，既使追责，也没有相应
的补偿依据和标准，得不到真正的落实，这导致了破坏生态环境的成本偏低，也使产权转让相对
困难，有些资源难以被有效利用。

［３］Ｐ８３
３、环境资源价值理论
自然资源与生态环境和其它产品一样，也是有价值的。

中国生态系统服务价值的研究最早运
用于对我国森林和矿产等资源开发的经济效益估算，如１９８２年张嘉宾等人用影子工程法和替代
费用法估算了云南怒江等县的森林固持土壤功能的价值和森林涵养水源功能的价值。

［４］Ｐ２４￣２５１９９７
年国外学者提出了全球生态服务价值核算的概念，进一步明确的指出了生态服务的价值。

由于大部分环境资源都属于公共产品，大多数情况下人们可以无偿使用，且没有明晰的产权
界限、具体的范围和标准，也没有相应的监管措施和专门的执法人员，人们难以意识环境资源的
显性价值，也就没有环境保护的意识。

因此，国家要适当发挥宏观调控的职能，制定相应的政策法
律法规，明晰产权，明确权属等，将环境资源价值量化，确定环境资源价值量化的标准，补偿的依
据、范围、等，使之具有可操作性，让人们意识到环境的作用和价值。

但到目前为止，生态补偿机制
的具体政策措施仍难应用实际的生活中。

［２］Ｐ４２￣４４
（三）现实基础
１、自然环境基础
云南省位于中国西南边陲，低纬度、高海拔，地理位置特殊，地形地貌复杂，立体气候明显，生
物多样性突出，素有“动物王国”、“植物王国”和“有色金属王国”的美誉。

但是，云南的生态系统非常脆弱，环境污染和生态破坏日趋严重。

云南的山区面积广，坡度
大，水土流失和石漠化尤为突出。

由于不合理的开发和破坏，森林面积急剧下降，虽经过近几年的
大力修复，但与以前比较还相差甚远，且森林结构不合理，种类单一，主要表现原生林数量少，区
域性的经济速生林面积过多，故森林的稳定度低，抵抗力弱，生态防护功能不足，不仅使有害生物
入侵和扩散风险性增大，也挤压了本土生物的生存空间，导致出现多样性降低等一系列环境问
题。

［５］Ｐ６￣７
２、社会经济基础
云南省的工业化和城镇化起步晚，发展慢，发展方式相对落后，粗放型经济仍占主导地位，云
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第35卷保山学院学报2016第4期
南省的产业结构主要以工矿企业为主，不可避免的产生了大量的工业废弃物，有些废弃物甚至没有经过任何过滤和处理就直接排放到了江河，这不仅污染到了当地的环境，对整个流域的环境也是巨大的破坏。

近几年来，随着污染的加剧，云南省出现了一系列的环境污染事件，对当地的经济和民生的发展带来了诸多不利因素，也给当地的社会形象蒙上了阴影。

典型的的有２００８年阳宗海砷污染事件、２０１１年曲靖铬渣污染事件、２０１２年东川牛奶河事件等其他环境污染事件。

以２００８年阳宗海砷污染为例，当年９月，家住阳宗海湖边的村民们突然被村干部告知，阳宗海的水不能喝了，也不能在湖里游泳了。

村民都感到非常的困惑，因为他们喝这里的水已八年了，为什么突然不能喝了，也不能他用了，后来经过检测才知道由于沿湖企业违法排污，阳宗海的砷浓度严重超标，而云南澄江锦业工贸责任有限公司，砷超标是造成阳宗海水体砷污染的主要来源之一。

使得原来的“高原明珠”变成了一湖毒水。

水体污染的背后，暴露出了当地环境保护的诸多问题，如地方政府的相关职能部门存在审批把关不严、执法力度不够、督查落实不力、整治违法行为避重就轻、敷衍了事等等。

［７］Ｐ１１２
城市环境问题也日渐凸显，污水处理率低，大量城市污水未经处理就直接排入江河湖库，加剧了污染，基础设施不完善，各种垃圾和废物得不到有效处理，安全隐患问题突出。

同意，农村的环境污染也不断加剧，特别是农业面源污染尤为严重，土壤环境质量不断下降，农村的垃圾得不到有效处理，环境处理设备和设施落后和不完善等问题都十分突出。

［８］Ｐ８４￣８５
二、云南生态补偿机制建设过程中的经验
（一）云南省政府出台一系列生态补偿政策
２０００年，云南省就提出了“绿色经济强省”的目标，强调要增加努力发展经济，绿色经济的比重。

２００６年１２月，云南省委省政府又做出了《关于加强环境保护的决定》，其中就包含有“开展生态补偿试点，逐步建立生态补偿机制”的条款。

２００８年２月，云南省政府在《云南省人民政府关于加强滇西北生物多样性保护若干意见》中提出：“力争‘十一五’期间，在生态保护、环境治理、水能矿产开发生态补偿等方面投入７０亿元左右；开展自然保护区、重要生态功能区、重大资源开发项目、城市水源地等４个领域的生态补偿试点工作，建立完善区域生态补偿机制”，明确的提出了生态补偿的重点领域。

２０１１年１２月，云南省委书记秦光荣在第九次党代会上正式做了“三个计划”、“四个同步”的任务安排，提出云南省争当全国生态文明建设排头兵的目标，其中就提出要建立、健全云南省的生态补偿机制。

２０１２年１２月１日起实施的《云南省牛栏江保护条例》又一次明确提出云南省政府通过加大财政预算、全力执行财政转移支付、多渠道筹集资金等方法和手段，努力建立健全本身的生态补偿机制，改善和提高牛栏江保护区内居民的生产和生活条件。

２０１４年９月，云南省财政厅出台了《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》，将中央和省级财政中的公益林生态效益补偿资金进行统一规范管理，以确保补偿资金的安全、高校和快捷运行，其中还提出各地也要建立起统一的管护体系，使全省公益林管护标准由兼职向专业转变，管护时间由季节性管护向常年性管护转变，管护类型由一般性管护向重点型管护转变，这就有效的打破目前管护模式粗放、管护效果不理想的困境，达到了“管补分离”的效果。

还取消了原来按比例兑现补偿金的规定，进行补偿资金的再细化，细分为管护费和补偿费，使补偿标准更明确，兑现效率更高效，收入比以前更高。

到２０１５年上半年，云南省财政厅、环保厅等相关部门，结合本省的省情，积极探索，逐步建立和完善了一套以生态价值补偿为主体、生态质量考核奖惩为辅助的生态功能区转移支付制度体系，对云南建设生态文明和生态环境做了生态补偿方面的制度性规范。

（二）云南省政府进行有效的生态补偿实践
改革开放后，云南省采矿业的发展迅速，对生态环境造成了严重的破坏，１９８３年，云南省环保局决定以昆阳磷矿为试点，提高以每吨矿石所需征收的费用，用这些费用对采矿区复土植被及
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王彤：云南省生态文明建设中的生态补偿机制现状分析
其它生态破坏的恢复治理工作，这是云南省生态补偿的最早实践。

［９］Ｐ４１５１９９６年，云南省开始了森
林生态补偿的初步实践，开展了森林分类区划试点，２００１年第一次完成全省两类林区划，２００４年
开展了国家重点公益林区划界定，并开始实施补偿，标准为５元／亩年，还将非天保区１６００万亩
也纳入补偿范围，补偿金为８２００万元。

２００６年国家确定了云南省非天保区补偿面积为２８１７．３万
亩，补偿金达１３４３６万元。

至此云南省非天保区国家级公益林全部纳入补偿范围。

２００８年云南省开始地方公益林区的划界工作，２００９年补偿覆盖面进一步扩大到了国家级公
益林。

２０１０开展国家级公益林的分级划界，２０１１年着手编写县级实施方案，２０１２年又进行了全
省的公益林的分区划定，至此形成了一套相对完整、稳定的公益林补偿体系。

截止２０１３年，全省国家级和省级公益林补偿实现管护和补偿全覆盖，补偿面积１３２０７万亩
（国家级公益林８５４０万亩，省级公益林４６６７万亩）。

［１０］Ｐ１２￣１３此外，大理州２００９年开始，还进行了农
村和农业方面生态补偿实践，实施改厕、改厨、改厩和沼气池建设的工程，简称为“一池三改”工
程。

同时，大理州财政部门投入了专项资金１０００万元用于洱海农业面源污染的治理和畜牧业的
补贴。

补偿的范围涵盖了养猪发酵床、猪舍改造、堆粪发酵池、牛粪种植双孢菇等方面。

［８］Ｐ８３￣８４
三、云南生态补偿机制面临的问题
（一）退耕还林和天然林保护问题
云南省现阶段的退耕还林和天然林的补偿准过低，且补偿措施很不合理。

当然这和我国退耕
还林（草）工程的补偿的标准单一有关，因为目前全国仅有黄河流域及北方地区和长江流域及南
方地区的两个标准，即：长江流域及南方地区、黄河流域及北方地区。

［１１］Ｐ８７就导致了地区间资金分
配的不平衡和不合理，使得一地区出现“过补偿”，而另一些却“低补偿”。

［１２］Ｐ８２而云南省则属于低
补偿之列。

自１９９８年云南省禁止天然林砍伐后，林区的地方财政和林农个体收入普遍锐减，特别是丽
江、怒江等林业主产区，当地财政收入有一半以上是来自林木业，农民也大多也以木材业为生，禁
止砍伐天然林的政策出台后，他们的年收入大幅度下降。

中央和云南省虽然给予了一定的补偿，
但资金数量十分有限，但由于补偿对象的基数大，范围广，必然会造成补偿标准低，个人得到得到
的数额小，群众的积极性不高。

另外，退耕还林补偿政策不周全，只考虑到农民退耕中的种粮收
入，忽略了其它的一些连带收入，以及调整生产结构和改变作物种类而带来的附加额外收入等
等，往往这些附加收入要比纯粹的种粮收入高的多，但政府仅对种粮收入作出补偿，显然很不合
理。

且耕地变林地后也同样需要农民的养护，这同样需要资金的投入和支持，但这些后续的管护
费多被政府所遗漏和忽略。

（二）水环境保护问题
云南省水域面积广，水环境污染日益严重，生态补亟需保护，但目前仍没有一项完整的水环
境补偿机制，保护的成效不显著，且一些些原有的补偿政策和措施跟不上社会经济的发展形势，
急需补充和完善。

云南地处长江、珠江、澜沧江等六大江大河的源头或上游，水质的好坏直接影响到下游的用
水安全。

此外，还有许多较小的河流、湖泊、湿地等，水域广阔，水资源丰富。

保护好本区域江河、湖
泊及周边的水环境，使之清澈、美丽是我们的责任和义务。

以污染最为严重的滇池为例，近十几年
来，虽然中央和云南省政府已投入了数百亿的治理资金，但都没达到预期的效果，滇池水质富营
养化仍然比较严重，流域内蓝藻还呈周年性的爆发，周围的湿地景观也因此遭到破坏。

再如南盘
江水系、红河水系等１５条主要河流近年来也都受到了不同程度的污染，红河州５个饮用水源已
经有２个不再饮用，１个只能勉强饮用。

［１３］境内其他河流也都面临着相似的困境，流域内生态环境
保护和经济发展及利益分配的矛盾十分突出，严重制约了云南省的生态保护和生态文明建设的
推进。

保护好良好的水环境，建立起水流域内的生态补偿机制显得尤为重要，虽然云南省曾在建立
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