国外城市管理模式与理念
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2、依法管理
• 国家层面有完善的法律 • 城市政府大多都可以根据自己的城市实际情况制
订本市的法规制度。人们的行为规范和众多的社 会事务，法律都作了严格的规定，几乎不存在法 律盲区。 • 有明确的执法规范。
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2、城市政府职责明确
城市政府上下级之间，各部门之间分工明确， 职能和权限都十分清晰。就上下级而言，无论 是大陆国家还是英美国家，不同层级的政府对 事务管理的范围都有明确划分，实行的是以块 为主的分级管理，即一级政府所管辖的事务， 另一级政府一般无权干预。这种以块为主的管 理模式，一方面是各级政府职能和权限明确， 另一方面，也加强了基层政府的管理权力，基 层政府的机构设置也无需与上级一一对应，既 精简了机构，也提高了管理的针对性和有效性。
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5、务实的公众参与
• 公众不仅可以参与到州和地方政府一级的公决、创 意、复议等政治决策程序中，还可以推翻由立法机 关或行政机关所做出的决定，甚至影响立法。
• 国外城市政府不仅从法律上保障公民参与城市管理 的权利，而且也从制度和程序上保障公民参与管理 权利的实现。常见的方法一般有召开听证会，公共 舆论宣传，议员和政府官员走访市民等。
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法令所体现的理念
• 法令实际上是一本有关本城市的规划百科全书 它是规划管理人员和设计部门以及开发业主相 互勾通、交流协商的共同的专业技术基础, 这 在很大程度上解决了究竟是“ 依法管理”还是 依“ 感觉”管理, 如何正确地将技术决策与行政 决策相结合的“ 老大难” 问题。在客观上有效 地提高了行政决策的技术含量。
• 委员会定期举行会议，并推举一名委员担任市长，主持委 员会会议。市长与其他委员的职责、权力平等，并没有实 权，在委员会表决时，只有一票表决权，而没有否决权。 因此，市委员会制下的市长主要是在礼仪代表。
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5、议会委员会模式
• 议会由所在的城市选民选举产生，掌握立法大权。 而行政权则由市议员组成的各种委员行使。事实上， 市议会也是市政府，它集立法权和行政权于一身.市 长由市议会从议员中选举产生，同时担任议长，市 长没有实权，只是虚位。
• 市经理对市议会负责，执行市议会制定的政 策，编制预算、监督法律的执行，任命和罢 免各行政部门的首长和其他行政官员。
12
• 市经理的任期不确定，市议会如果对市经理的工作 业绩不满，可以随时解聘。
• 在该体制中，通常也设有市长一名，一般从议员中 选出，市长只是名义上和礼仪场合的领导人，其主 要职责是主持议会的会议，有时也可以协调市经理 和市议会之间的关系。
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4、引入市场机制
• 一方面，深刻转变了管理理念，树立了以顾客为导 向的目标，在城市管理中引入市场机制，把城市管 理的部分事业推向市场，通过以市场为主，行政和 法律手段为辅，以宏观调控为主，微观管理为辅向 城市公众提供服务。
• 另一方面，在具体行动上，城市政府通过委托、授 权、承包、合同等形式，把城市政府的一部分职能 转移给企业和非营利性组织。政府主要保留监督和 宏观调控的职能。这不仅实现了“政企分开”、“政 事分开”，降低了城市政府的管理成本，而且也促 进了竞争，提高了城市公共物品的质量。
• 市长基本上是名誉职位，只能任命一少部分不重要的行政
官员，而且还要经过议会同意，没有重要的行政权，只有
有限的否决权。
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强市长议会制
• 强市长制的特点是市长权力比较大，市长不是由市议会
从议员中选举产生，而是由选民选举产生，市长有权任
命和罢免所有机构和部门的领导，无须议会同意，负责
编制和执行财政预算，并且对议会的动议拥有否决权，
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•特别用途地区中不含任何道路、市政、中小学校、 绿地等公益性用地类型。
在各类用地的具体规定中均含有道路、市政、 学校、绿地等有关要求。
27
• 文本中保持足够的可选性、弹性及申诉权 避免因低水平的管理权滥用抑制规划师、建 筑师创作灵感及水平的发挥。
28
• 设计条件法规化、标准化 法令的内容实际上是最低标准的设计条件, 通过 不厌其烦的法规化和标准化、公开化,可避免大 量的扯皮、人为干扰和规划管理工作量, 同时使 常规的开发建设项目报建审查程序大为简化, 有 效避免了一些不廉政的现象。
且难以被市议会推翻，除非市议会以绝大多数通过；强
市长制对市长专业能力要求较高。
• 议会只能行使立法权力，不能干涉行政事务。
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• 市长议会制在美国多数城市中实行，美国人口 5000人以上的城市共计3007个，其中有1568 个城市实行市长议会制，其中大中城市比例更高， 人口50万以上的城市80%采用此模式。
英的国部以分及城北市欧采的用瑞此典制、 。丹麦、芬兰的城市大多采用此种体制，德国1、6 加拿大
6、市镇会议制模式
• 每一位该市的选民都有权参与立法，对城市的重大事 件，发表自己的意见和观点，并投票表决城市的重大 决策。由于城镇人口的增加，直接民主形式不能适应 城市管理的需要，经过多年的发展，产生了市镇代表 会议(相当于一个小型议会)，由选民选举出的代表 (一般为100人左右)组成。
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• 设计条件非常详细 不但对开发强度进行控制, 而且对同样开发 强度下的不同开发方式进行干预, 以有效保 证环境质量和空间形体效果。
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• 《凤凰城地块细分法令》 • 《邻里环境保护法令》
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2、欧美及亚洲发达国家摊贩管理特点
（1）欧美发达国家摊贩管理特点 • 关于摊贩管理的法律十分健全 • 不同管理主体间的分工明确 • 权利义务明确，摊贩管理比较人性化 • 摊贩协会
国外城市管理模式与理念
1
一、城市管理基本内涵
（一）城市管理几大认识误区
• 城市管理不只是城管执法（难啃的硬骨头交给城管、 集体收益性与个体损益性之间发生冲突）
• 城市管理不只是城市运行管理 • 城市管理不只是城市专业管理
2
（二）城市管理的内涵
• 广义城市管理是政府对城市行政辖区内一切人、 事、物的管理。
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市行政长组织模式
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3、市经理制模式
• 市经理制是将企业的管理方式运用于城市管 理的一种体制，被公认为是一种比较好的城 市管理模式，体现了发达国家城市管理专业 化、科学化的原则。
• 该体制的特点是市议会由享有选举权的市民 选举产生，市议会作为市的权力机关和决策 机关，负责决定市政方针，但不直接从事管 理工作，由聘请来的市经理来管理市政。
• 市镇代表会议一般定期举行会议，商讨市镇的重大事 件和选举市镇管理委员会。市镇的日常事务在市镇会 议闭幕期间由市镇管理委员会处理，该委员会通常有 三至五人组成。
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（二）国外城市管理的理念 1、小政府、大社会
弱化政府的职能，政府由管的“宽”过渡到管的 “窄”，充分的发挥出市场、社会组织的自我 调节能力。
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（三）国外城市管理典范
1、美国凤凰城城市规划与建设立法 （1）法规体系 • 国家法令在地方延伸：城市建设条令二《统一
建筑条令》、《统一机械条令》、《统一水管 条令》、《国家电力条令》, 这些条令均为国 家法令的地方性实施条令。 • 亚历桑那州《城市与城镇法》 • 城市颁布的法令：《凤凰城区划法令》、《凤 凰城地块细分法令》、《邻里环境保护法令》
• 发展最快的城市管理模式，美国人口介于1万~50 万的半数城市中实行该体制，加拿大，德国，爱尔 兰等国也广泛采用此制。
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市经理制组织模式
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4、市委员会模式
• 市委员会制的特点是选民选举产生委员会，委员会集立法 权和行政权于一身，是典型的“议行合一”。
• 委员会委员具有议员和行政官员双重身份，他们既制定政 策，本身又执行政策。委员会下设市政各主要部门，每个 委员分别担任下设行政部门的领导，并对委员会负责。
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（2）《凤凰城城市区划法令》
• 法令共含十一章正文及一篇附录。第六、七章 是重点，第六章对近五十种特别用途地区的使 用性质、最小地块面积、使用规则、院落、后 退红线、建筑覆盖率、容积率、人口密度、建 筑高度等重要指标及审查要求的严格规定; 相 应的区划图则将全市土地详细划分为上述的特 别用途地区; 第七章是普遍适用的有关开发建 设标准;包括容积率准则、停车及装卸、景观控 制、围墙及墙面、环境、招牌、附属结构及其 用途、临时用途、城市设计构想及指南等等。
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1、市长议会制模式
• 市议会和市长共同负责市政，共同行使城市 管理的权力。市议会是市的立法机关，行使 立法权和监督权。市长是市的最高行政长官， 掌握行政大权。市议会由城市选民选举产生。
• 根据市议会和市长掌握权力的不同，市长议 会制可以分为弱市长议会制和强市长议会制。
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弱市长议会制
• 弱市长制的特点是由选民选举产生的议会权力大，其权力 包括从议会中选举市长，任命其他重要部门的负责人，负 责准备和执行预算。议会下面设众多相当于行政部门而独 立存在的委员会。
• 狭义城市管理是对城市基础性功能设施和公共空 间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良 好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的 专门事权，是城市的综合管理。
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城市管理的几个核心问题：
• 城市管理的主体是城市政府。
• 城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管 Biblioteka Baidu城市公共空间。
• 城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于 法律授权或行政授权。
• 日本、法国、意大利、澳大利亚和德国的一些城市 也采用此制。
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2、市行政长模式
• 市行政长制是20世纪中期在美国出现的一种城市管理 体制，该体制的特点是由选民选举产生市长和市议会， 市长为该市的最高行政长官，其下设一市行政长，协助 市长处理日常的行政事务，其实质是管理顾问的角色。
• 市行政长只有协调各部门工作的权力，而不能监督法律、 人事及预算等重大事项。在该体制下，市议会掌握立法 权和对行政部门的监督权，不直接从事具体的行政管理。
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（2）亚洲发达国家的摊贩管理特点
• 没有专门的关于摊贩管理的专门法律，而是通 过关于食品卫生、道路等法规以及纲领性文件 来进行管理。
• 设有专门的部门来管理摊贩问题。 • 注重对于摊贩的规划。
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• 城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和 谐相处。和谐城管是城市管理的最高境界。
• 城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、
专业性、强制性、简单重复性、个体损益性。
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二、国外城市管理：模式与理念
（一）国外城市管理的模式 • 市长议会制模式 • 市行政长模式 • 市经理制模式 • 市委员会模式 • 议会委员会模式 • 市镇会议制模式
2、依法管理
• 国家层面有完善的法律 • 城市政府大多都可以根据自己的城市实际情况制
订本市的法规制度。人们的行为规范和众多的社 会事务，法律都作了严格的规定，几乎不存在法 律盲区。 • 有明确的执法规范。
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2、城市政府职责明确
城市政府上下级之间，各部门之间分工明确， 职能和权限都十分清晰。就上下级而言，无论 是大陆国家还是英美国家，不同层级的政府对 事务管理的范围都有明确划分，实行的是以块 为主的分级管理，即一级政府所管辖的事务， 另一级政府一般无权干预。这种以块为主的管 理模式，一方面是各级政府职能和权限明确， 另一方面，也加强了基层政府的管理权力，基 层政府的机构设置也无需与上级一一对应，既 精简了机构，也提高了管理的针对性和有效性。
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5、务实的公众参与
• 公众不仅可以参与到州和地方政府一级的公决、创 意、复议等政治决策程序中，还可以推翻由立法机 关或行政机关所做出的决定，甚至影响立法。
• 国外城市政府不仅从法律上保障公民参与城市管理 的权利，而且也从制度和程序上保障公民参与管理 权利的实现。常见的方法一般有召开听证会，公共 舆论宣传，议员和政府官员走访市民等。
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法令所体现的理念
• 法令实际上是一本有关本城市的规划百科全书 它是规划管理人员和设计部门以及开发业主相 互勾通、交流协商的共同的专业技术基础, 这 在很大程度上解决了究竟是“ 依法管理”还是 依“ 感觉”管理, 如何正确地将技术决策与行政 决策相结合的“ 老大难” 问题。在客观上有效 地提高了行政决策的技术含量。
• 委员会定期举行会议，并推举一名委员担任市长，主持委 员会会议。市长与其他委员的职责、权力平等，并没有实 权，在委员会表决时，只有一票表决权，而没有否决权。 因此，市委员会制下的市长主要是在礼仪代表。
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5、议会委员会模式
• 议会由所在的城市选民选举产生，掌握立法大权。 而行政权则由市议员组成的各种委员行使。事实上， 市议会也是市政府，它集立法权和行政权于一身.市 长由市议会从议员中选举产生，同时担任议长，市 长没有实权，只是虚位。
• 市经理对市议会负责，执行市议会制定的政 策，编制预算、监督法律的执行，任命和罢 免各行政部门的首长和其他行政官员。
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• 市经理的任期不确定，市议会如果对市经理的工作 业绩不满，可以随时解聘。
• 在该体制中，通常也设有市长一名，一般从议员中 选出，市长只是名义上和礼仪场合的领导人，其主 要职责是主持议会的会议，有时也可以协调市经理 和市议会之间的关系。
21
4、引入市场机制
• 一方面，深刻转变了管理理念，树立了以顾客为导 向的目标，在城市管理中引入市场机制，把城市管 理的部分事业推向市场，通过以市场为主，行政和 法律手段为辅，以宏观调控为主，微观管理为辅向 城市公众提供服务。
• 另一方面，在具体行动上，城市政府通过委托、授 权、承包、合同等形式，把城市政府的一部分职能 转移给企业和非营利性组织。政府主要保留监督和 宏观调控的职能。这不仅实现了“政企分开”、“政 事分开”，降低了城市政府的管理成本，而且也促 进了竞争，提高了城市公共物品的质量。
• 市长基本上是名誉职位，只能任命一少部分不重要的行政
官员，而且还要经过议会同意，没有重要的行政权，只有
有限的否决权。
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强市长议会制
• 强市长制的特点是市长权力比较大，市长不是由市议会
从议员中选举产生，而是由选民选举产生，市长有权任
命和罢免所有机构和部门的领导，无须议会同意，负责
编制和执行财政预算，并且对议会的动议拥有否决权，
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•特别用途地区中不含任何道路、市政、中小学校、 绿地等公益性用地类型。
在各类用地的具体规定中均含有道路、市政、 学校、绿地等有关要求。
27
• 文本中保持足够的可选性、弹性及申诉权 避免因低水平的管理权滥用抑制规划师、建 筑师创作灵感及水平的发挥。
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• 设计条件法规化、标准化 法令的内容实际上是最低标准的设计条件, 通过 不厌其烦的法规化和标准化、公开化,可避免大 量的扯皮、人为干扰和规划管理工作量, 同时使 常规的开发建设项目报建审查程序大为简化, 有 效避免了一些不廉政的现象。
且难以被市议会推翻，除非市议会以绝大多数通过；强
市长制对市长专业能力要求较高。
• 议会只能行使立法权力，不能干涉行政事务。
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• 市长议会制在美国多数城市中实行，美国人口 5000人以上的城市共计3007个，其中有1568 个城市实行市长议会制，其中大中城市比例更高， 人口50万以上的城市80%采用此模式。
英的国部以分及城北市欧采的用瑞此典制、 。丹麦、芬兰的城市大多采用此种体制，德国1、6 加拿大
6、市镇会议制模式
• 每一位该市的选民都有权参与立法，对城市的重大事 件，发表自己的意见和观点，并投票表决城市的重大 决策。由于城镇人口的增加，直接民主形式不能适应 城市管理的需要，经过多年的发展，产生了市镇代表 会议(相当于一个小型议会)，由选民选举出的代表 (一般为100人左右)组成。
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• 设计条件非常详细 不但对开发强度进行控制, 而且对同样开发 强度下的不同开发方式进行干预, 以有效保 证环境质量和空间形体效果。
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• 《凤凰城地块细分法令》 • 《邻里环境保护法令》
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2、欧美及亚洲发达国家摊贩管理特点
（1）欧美发达国家摊贩管理特点 • 关于摊贩管理的法律十分健全 • 不同管理主体间的分工明确 • 权利义务明确，摊贩管理比较人性化 • 摊贩协会
国外城市管理模式与理念
1
一、城市管理基本内涵
（一）城市管理几大认识误区
• 城市管理不只是城管执法（难啃的硬骨头交给城管、 集体收益性与个体损益性之间发生冲突）
• 城市管理不只是城市运行管理 • 城市管理不只是城市专业管理
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（二）城市管理的内涵
• 广义城市管理是政府对城市行政辖区内一切人、 事、物的管理。
10
市行政长组织模式
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3、市经理制模式
• 市经理制是将企业的管理方式运用于城市管 理的一种体制，被公认为是一种比较好的城 市管理模式，体现了发达国家城市管理专业 化、科学化的原则。
• 该体制的特点是市议会由享有选举权的市民 选举产生，市议会作为市的权力机关和决策 机关，负责决定市政方针，但不直接从事管 理工作，由聘请来的市经理来管理市政。
• 市镇代表会议一般定期举行会议，商讨市镇的重大事 件和选举市镇管理委员会。市镇的日常事务在市镇会 议闭幕期间由市镇管理委员会处理，该委员会通常有 三至五人组成。
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（二）国外城市管理的理念 1、小政府、大社会
弱化政府的职能，政府由管的“宽”过渡到管的 “窄”，充分的发挥出市场、社会组织的自我 调节能力。
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（三）国外城市管理典范
1、美国凤凰城城市规划与建设立法 （1）法规体系 • 国家法令在地方延伸：城市建设条令二《统一
建筑条令》、《统一机械条令》、《统一水管 条令》、《国家电力条令》, 这些条令均为国 家法令的地方性实施条令。 • 亚历桑那州《城市与城镇法》 • 城市颁布的法令：《凤凰城区划法令》、《凤 凰城地块细分法令》、《邻里环境保护法令》
• 发展最快的城市管理模式，美国人口介于1万~50 万的半数城市中实行该体制，加拿大，德国，爱尔 兰等国也广泛采用此制。
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市经理制组织模式
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4、市委员会模式
• 市委员会制的特点是选民选举产生委员会，委员会集立法 权和行政权于一身，是典型的“议行合一”。
• 委员会委员具有议员和行政官员双重身份，他们既制定政 策，本身又执行政策。委员会下设市政各主要部门，每个 委员分别担任下设行政部门的领导，并对委员会负责。
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（2）《凤凰城城市区划法令》
• 法令共含十一章正文及一篇附录。第六、七章 是重点，第六章对近五十种特别用途地区的使 用性质、最小地块面积、使用规则、院落、后 退红线、建筑覆盖率、容积率、人口密度、建 筑高度等重要指标及审查要求的严格规定; 相 应的区划图则将全市土地详细划分为上述的特 别用途地区; 第七章是普遍适用的有关开发建 设标准;包括容积率准则、停车及装卸、景观控 制、围墙及墙面、环境、招牌、附属结构及其 用途、临时用途、城市设计构想及指南等等。
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1、市长议会制模式
• 市议会和市长共同负责市政，共同行使城市 管理的权力。市议会是市的立法机关，行使 立法权和监督权。市长是市的最高行政长官， 掌握行政大权。市议会由城市选民选举产生。
• 根据市议会和市长掌握权力的不同，市长议 会制可以分为弱市长议会制和强市长议会制。
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弱市长议会制
• 弱市长制的特点是由选民选举产生的议会权力大，其权力 包括从议会中选举市长，任命其他重要部门的负责人，负 责准备和执行预算。议会下面设众多相当于行政部门而独 立存在的委员会。
• 狭义城市管理是对城市基础性功能设施和公共空 间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良 好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的 专门事权，是城市的综合管理。
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城市管理的几个核心问题：
• 城市管理的主体是城市政府。
• 城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管 Biblioteka Baidu城市公共空间。
• 城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于 法律授权或行政授权。
• 日本、法国、意大利、澳大利亚和德国的一些城市 也采用此制。
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2、市行政长模式
• 市行政长制是20世纪中期在美国出现的一种城市管理 体制，该体制的特点是由选民选举产生市长和市议会， 市长为该市的最高行政长官，其下设一市行政长，协助 市长处理日常的行政事务，其实质是管理顾问的角色。
• 市行政长只有协调各部门工作的权力，而不能监督法律、 人事及预算等重大事项。在该体制下，市议会掌握立法 权和对行政部门的监督权，不直接从事具体的行政管理。
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（2）亚洲发达国家的摊贩管理特点
• 没有专门的关于摊贩管理的专门法律，而是通 过关于食品卫生、道路等法规以及纲领性文件 来进行管理。
• 设有专门的部门来管理摊贩问题。 • 注重对于摊贩的规划。
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• 城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和 谐相处。和谐城管是城市管理的最高境界。
• 城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、
专业性、强制性、简单重复性、个体损益性。
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二、国外城市管理：模式与理念
（一）国外城市管理的模式 • 市长议会制模式 • 市行政长模式 • 市经理制模式 • 市委员会模式 • 议会委员会模式 • 市镇会议制模式