关于广州市对外来人口实行 IC 管理的个案调查

[收稿日期]2002-09-24

[作者简介]赵过渡(1954-),男,北京人,中山大学政治与公共事务管理学院教授,研究方向:城市行政管理。谢水明

(1975-),男,江西人,中山大学政治与公共事务管理学院,研究方向:行政管理。

2003年第2期 人口学刊

N o 12,2003(总第138期) PO PUL A TION JO U RN A L (Tot 1N o 1138)

关于广州市对外来人口实行IC 智能卡

管理的个案调查

赵过渡,谢水明

(中山大学政治与公共事物管理学院,广东广州510275)

【摘　要】广东省是国内外来劳动人口集聚最多的省份。广州市积极探索,在全省率先对外来人口实行IC 智能卡管理。跟原来的纸质暂住证管理制度相比,IC 卡管理是一次重大的制度创新,具有积极的进步意义:它实现了管理功能和管理形式上的创新。不可否认,广州市IC 卡管理施行过程中也存在一些问题:如便民功能欠缺、适用范围有限、权益内容片面,需要在实践中不断完善。

【关键词】广东省;外来人口;IC 智能卡管理;户籍制度

【中图分类号】　C92113 【文献标识码】　A 【文章编号】　1004-129X (2003)02-0061-05【Abstract 】Guangdong Province is the province where lives the largest amount of population from other places .The government

of Guangzhou city took the lead of implementing IC smart card management of the population from other places in the province ,after the active studies .Com pared with the former paper temporary residence permit management system ,IC smart card is an innovation which has active progressive meanings :it has realized the innovation in management function and management formation .It can ’t be denied that in the course of im plementation of IC Smart Card there are some problems :such as the lack of function convenient for people ,the limited application scope and the unilateral content of rights and benefits ,which should be improved in practice .The current paper tries to make a simple discussion on the above as pects .

【K ey w ords 】Guangdong Province ;population from other places ;the management of IC smart card ;household registration

system

外来人口,指那些为了追求新的价值观,向往更美好的生活方式,为改变原来的居住方式、生活方式和工作环境,自发自愿流往城市或城镇以寻找工作机会或改善生活质量的人群。这些人是针对“本地户籍人口”而言,为不改变户籍的“人户分离”人口。

外来人口的概念更多的是从管理的角度来提出的,与之相关的还有另外一个概念:流动人口。一般说来,流动人口包括流入人口和流出人口,而外来人口仅特指流入人口。所以流动人口

的外延要大于外来人口。在本文中,作者按习惯做法将外来人口等同于流动人口,或统称为外来流动人口。

一、广州市外来人口管理的背

景

90年代以来,在改革开放和比较经济利益的驱动下,国内劳动力跨区域迁移流动的现象急剧增多,流动人口总量不断扩大。

伴随城市“二元用工制度”被逐渐打破,广

东的劳动力市场有了很大的发展。一大批外来劳动力直接涌入广东,在收入相对丰厚、生活水平较高及就业空间宽松等的吸引下,不仅在广东滞留下来,而且逐渐扎下根,不断地聚居,使得广东目前聚集着数千万“外来人口”。据第五次人口普查资料,广东省流动人口3104万,约占全省总人口数(8642万)的40%。作为省会城市的广州市,外来人口就已突破400万,外来人口出租屋超过50万间。庞大的外来人口劳动大军,为广州经济建设和社会发展注入了新的生机和活力。另一方面,城市外来人口的大量增加,给广州市城市管理和社会治安管理带来巨大压力。外来流动人员犯罪问题成为威胁社会治安稳定的重要因素。据市公安局统计数据显示,各类违法犯罪案件中,有80%以上是外来流动人口所为。

如何有效地进行流动人口管理,一直是社会各界探索的重要课题。有鉴于此,加强外来流动人口管理,实现流动人口管理的现代化、科学化,显得越来越迫切,成为摆在广州市各级管理部门面前最大的命题。

二、广州市推行IC卡管理的具

体做法及其进步性

历史上,广州市曾面临流动人员大量涌入引起的社会治安管理困难和压力。近年来广州市积极探索适合实际的流动人口管理工作办法,为探索流动人口的动态管理,实现流动人口信息资源共享,市公安局自2000年11月起,专门成立加强外来暂住人员管理课题组,组织落实流动人口及开发IC卡管理系统工作。经过长时间的充分论证,最终确立了IC卡管理形式。

IC卡管理贯彻“政府牵头,各方参与,统一管理”的管理模式,是由广州市人民政府统一组织,由公安局具体负责,从上至下推动的一次管理制度改革。2001年7月16日市政府常务会议通过的《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》对此改革作出具体部署,决定于2001年8月1日起在广州市三区(白云区、海珠区和天河区)及所辖街、镇内选取28个点进行先期试验。从11月1日起,28个试点街、镇不能再发放原来的纸质暂住证,只发放《广州市流动人员IC 卡暂住证》或《临时登记证》,以逐步实现对外来人口的信息智能化管理。在此基础上总结经验,决定于2002年1月1日起在全市10区2 (县级)市全面铺开。

长期以来,我国对外来人口是实行纸质暂住证管理。而流动人员IC智能卡暂住证(以下简称IC卡暂住证)是指以非接触式集成电路IC卡记载本市辖区内流动人员合法身份的暂住证明。它通过运用电脑信息设备和网络技术进行网络管理。作为对外来流动人口管理的新举措,IC卡管理适应了管理信息化、现代化的要求,顺应了当今世界户政管理改革的发展趋势,具有重大的进步意义。

跟原来的纸质暂住证管理制度相比,IC卡管理是一次重大的制度创新,主要体现在以下两个方面:

(一)管理功能创新:由被动控制型向主动服务型转变

在我们国家,管理的本质是为人民服务。维护社会秩序和保护公民合法权益是外来人口管理的“鸟之两翼”。但一直以来,传统的外来人口管理方式沿袭了计划经济体制下的行政管理思路,偏重控制、防范,忽视引导、服务。在二者不能兼顾时,往往牺牲广大外来人口的合法权益来维护社会秩序。

首先,从立法层面看。在对外来人员管理上,广东根据公安部《暂住证申领办法》,结合本省实际,于1998年制定了《广东省流动人员管理条例》作为外来人口管理的执法依据。其中对流动人员的权利规定得更为具体、细化,更具进步性。比如明确规定“禁止侮辱、歧视流动人员,流动人员的合法权益受到侵害时,有关部门应当及时处理,依法维护”,“流动人员在同一市、县暂住五年以上,有合法就业或经营证明、计划生育证明的,其子女入托、入学等享受与常住人口同等待遇;连续暂住七年以上、有固定住所、合法就业或经营证明、计划生育证明、无违法犯罪记录的,可以按国家有关规定申请常住户口”。尽管如此,《条例》仍然未能消除权利义务的不对称性,其对于流动人员享受某些权益的条件过于苛刻,比如对流动人员的居住时间长度,让人可望而不可及,其他相关配套法规和实施细则自然也摆脱不了这一局限性。

其次,从执法层面看。现行外来人口管理模式是一种“条块分割”式的管理,各个相关部门(公安、劳动、工商、计生、卫生等)只是从本