浅论我国城市管理综合行政执法存在的问题与对策

SHANDONGＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＯＦＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ
毕业论文
浅论我国城市管理综合行政执法存在的
问题与对策
学院：法学院
专业：政治学与行政学
学生姓名：
学号： **********
指导教师：
2014 年 6 月
目录
摘要 (Ⅰ)
ABSTRACT（英文摘要） (Ⅱ)
浅论我国城市管理综合行政执法存在的问题与对策 (1)
一、城市管理综合行政执法的现状 (1)
（一）城市管理综合行政执法的法律基础 (1)
（二）城市管理综合行政执法的主要内容 (2)
1、城管执法的定义 (2)
2、城管执法的权利范围 (3)
3、城管执法的基本现状 (3)
二、城市管理综合行政执法目前存在的问题 (4)
（一）立法滞后，执法依据尚不明确 (4)
（二）体制混乱，执法工作推进缓慢 (5)
1、机构设置不够规范 (5)
2、协调机制尚不顺畅 (5)
3、管理体制仍不健全 (6)
（三）观念有误，城市管理理念滞后 (6)
（四）暴力执法，队伍素质有待提高 (6)
（五）历史遗留，执法环境仍旧艰难 (7)
三、改善城市管理综合行政执法的对策 (7)
（一）建立和完善城管执法相应的法律法规 (8)
（二）推进体制改革，适应发展需要 (8)
（三）要疏堵结合，实行人性化管理 (9)
（四）严格执法程序，建立监督机制 (9)
（五）鼓励创新思路，改善执法环境 (10)
四、结语 (10)
参考文献 (11)
谢辞 (13)
摘要
我国城市管理是社会管理的重要组成部分,同时也是集政治、经济、文化、教育等在内的一个系统工程。

在当代城市转型时期,我国城市管理行政执法问题颇多,已经成为社会的热点之一,随着城市化建设的不断推进，城市管理行政执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。

改革开放以来,城市管理行政执法问题一直成为学者研究的主要问题,研究成果也很丰硕。

在研究理论上有所突破,但伴随着社会发展与城市的新变化,例如失业、人口流动等,城市管理又面临着新的任务。

行政执法不得不再次调整。

在构建和谐社会的大背景下,在以人为本的行政执法理念的指导下,理清我国城市管理中存在的主要问题是关键,而后提出政策性建议更为实际,本研究即从此而开展。

新形势下,我国城市管理行政执法出现了新的变化：执法理念由管理型向服务型转变；城市管理模式正在由管理社区向治理社区转变；行政执法责任制的广泛推广。

而我国城市管理行政执法存在的问题主要有：立法滞后，执法依据尚不明确；体制混乱，执法工作推进缓慢；观念有误，城市管理理念滞后；暴力执法，队伍素质有待提高；历史遗留，执法环境仍旧艰难。

针对以上问题,完善我国城市管理行政执法应该选择以下对策,即建立和完善城管执法相应的法律法规；推进体制改革，适应发展需要；要疏堵结合，实行人性化管理；严格执法程序，建立监督机制；鼓励创新思路，改善执法环境。

关键词：城市管理行政执法；现状；问题；对策
Ⅰ
Abstract
China's city management is an important part of social management, a system engineering is also a set of political, economic, cultural, educational.Transformation in the contemporary city period, a lot of city management of administrative law enforcement problems in China, has become the focus ofsociety, with the city development, the administrative law enforcement of city management reflects the degree of civilization of a city in a certain extent,reflect the local government for the city management and city construction idea and attitude, city management integrated administrative law enforcement is an effective measure to the administrative organ specification order of the city,but also the focus and difficulty in city management. Since the reform and opening up, city management of administrative law enforcement has become the main problem of research, research results are very rich. A breakthrough in theoretical research, but along with the new changes in social development and city, such as unemployment, population flow, city management is faced with new tasks. Administrative law enforcement had to adjust again. In the background of constructing a harmonious society, in the administrative law enforcement idea of people-oriented guidance, sort out the main problems existing in China's city management is the key, and then put forward the policysuggestion more practical. This study is then carried out. Under the new situation, the administrative law enforcement of city management of our country appeared some new changes: changes in the law enforcement idea from management to service; city management pattern are managed by thecommunity to the governance of community change; popularization of administrative law enforcement responsibility system. And the existence ofadministrative law enforcement of city management of China's major problems:the legislation lags behind, the law enforcement basis is not clear; system is chaotic, the law enforcement work advancing slowly ; the idea is wrong, citymanagement lags behind ; violence law enforcement, personnel quality should be improved; historical legacy, the law enforcement environment is still difficult. In view
of the above problems, improve the administrative law enforcement in city management in China should choose the following countermeasures, such as establishing and improving laws and regulations, urban management and law enforcement related; promoting the reform of system, the need to adapt to the development; to combined dredge, thehumanization management; strict law enforcement procedures, establish themechanism of supervision; encourage innovation idea, improve law enforcement environment .
Key Words: c ity management of administrative law enforcement; present situation; problems; countermeasures
Ⅱ
浅论我国城市管理综合行政执法存在的问题与对策
我国城市管理是社会管理的重要组成部分,同时也是集政治、经济、文化、教育等在内的一个系统工程。

在当代城市转型时期,我国城市管理行政执法问题颇多,已经成为社会的热点之一,随着城市化建设的不断推进，城市管理行政执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。

近十多年来，城市管理管暴力执法的负面报道不断地成为新闻媒体追逐的对象，使得政府的形象在很大程度上受到了影响，城市管理综合行政执法把现代化过程中的城市变成了新的战场。

现如今，无论大中小城市中，有关城管执法中出现的问题成为新闻报道不足为奇，城管队员不文明执法、暴力执法、被执法者暴力抗法、城管打城管、等等案例屡见不鲜。

由这些案例可见，城市管理综合行政执法工作中仍旧存在一系列突出矛盾问题，如城市管理执法地位不够明确、管理网络不够健全，管理基础相对薄弱；城市管理的执法保障体系尚不健全，规范管理和长效管理相对薄弱；政出多门，多头管理，职能交叉等局面还没有根本改观；多个部门、区域间统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况时有发生等。

如何争取人民群众对行政执法工作的理解和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展，实行和谐执法，是我们目前急需解决的问题。

一、城市管理综合行政执法的现状
（一）城市管理综合行政执法的法律基础
城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。

1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度，提出综合执法的政策。

从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。

但在实践中这些城市试点的达进度并不一致，有的城市试点工作开展的比较早的，积累了一些经验，基本上到了预期的目的；有的城市试点虽然被批准，但在实践中遇到较大阻力。

[1]为了解决试点工作所出的
问题，1999年国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》再次强调：“要按照行政处罚法的规定，实行罚款‘罚缴分离’制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。

”
2000年，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。

在这一阶段，国务院法制办又先后批准了64个城市的试点请示。

试点城市在实践中开始使用“城市管理综合执法局”这一称谓，并逐步统一了机构名称,标志着综合执法进入试点推广阶段。

2002年，国务院《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》,授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。

2002年，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》,决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实县（市）进行试点。

为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》,就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排。

至此，综合执法试点工作在全国逐步展开。

这一系列关于行政管理综合行政执法文件的下发和综合管理行政执法工作的进一步开展，明确了开展相对集中行政处罚权的相关要求。

[2]与传统的行业主管部门执法相比较，相对集中处罚权的推行有了明显进步。

执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。

但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前仍然面临着许多困境和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。

（二）城市管理综合行政执法的主要内容
1、城管执法的定义
所谓城市管理综合行政执法（简称城管执法），主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。

一般认为其法律依据是1996年《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以
决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

”这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革城市管理行政执法体制提供了法律依据。

相对集中行政处罚权可以定义为将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权，换句话说就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平，实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。

这个新的权力机关也就是我们俗称的城管。

2、城管执法的权利范围
城管的全称是城市管理监察部门，是被授权城市管理的综合行政执法的组织。

其执法权利范围主要包括：（1）市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；（2）城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或部分行政处罚权（3）城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（4）市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（5）环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权(6)工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权(7)公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。

[3]
3、城管执法的基本现状
城管本质上行使的是行政执法权，而综合执法是对其行政执法方式的一种嬗变，它是行政职权的重新组合，是一种在现有体制下，更好地完成行政管理职能的有效方式。

在执法过程中，相对集中行政处罚权的运用克服了原来各部门分头执法造成的推诿、效率不高、扰民和多头重复处罚等问题在我国城市管理方面发挥了突出的作用。

但是，由于城管执法体制本身存在的缺陷，以及我国正处于各种社会矛盾多发期，在推进城管行政执法体制改革的过程中，各种矛盾和难题相继出现。

主要反映在城管执法依据不足、城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向严重、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、执法理念滞后、执法环境不佳等等问题。

以上种种矛盾产生的直接后
果就是城管执法者与行政管理相对人暴力冲突不断、城管执法者随意扣押相对人财物、“砸摊子”、“抢车子”等粗暴、暴力执法的现象层出不穷，这些都造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和政府的形象，同时也制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。

[4]
二、城市管理综合行政执法目前存在的问题
从目前全国开展的相对集中处罚权制度的这项工作情况来看，这项工作推进比较缓慢，各个地区的发展也不平衡，从立法角度看，相对集中行政处罚权的领域存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等一系列问题，严重影响执法效率和政府形象，行政主体和行政客体矛盾仍然比较尖锐，概括起来主要包括以下几个方面：
（一）立法滞后，执法依据尚不明确
城市管理综合行政执法在我国在城市管面的立法相对滞后，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法律，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》。

《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，对于城管队员的权利义务法定职责以及履职范围等问题没有明确规定，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据、缺少制度和规范约束，处罚部门的检查权属于什么性质的权力，如何执行，对于这些问题没有深入研究。

目前实施城市管理综合行政执法的依据，都是原管理部门的法规、规章，划转的执法职能也很不完整，影响了城市管理综合行政执法的刚性原则。

在国家出台相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给了相应的行政职能部门或直属机构，依照法治原则，这些相应的行政职能部门，可以依法履行其职责。

而当出台了相对集中处罚权以后，这些法律赋予的职权不能得到有效行使，相反，由行政综合执法主体城市管理监察部门来行使这部分权力，导致了有法可依的行政主体不去依法行使职能，而行政综合执法主体城市管理监察部门可以行政，却没有明确法律可以参照的局面。

例如《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主
管部门责令限期改正，并处罚款。

”依照《城市规划法》的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但实施相对集中行政处罚权以后，城市规划部门却不行使处罚权了，没有法律依据的城管综合执法部门却有了这样的权力，而在城管综合执法部门履行职能后，却没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的后盾。

另外，大多数推行城市管理综合执法的城市都是通过政府规章进行授权的，以规章作为执法依据容易造成行政诉讼中的不利局面；再者，由于我国尚未出台明确的《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣、强制拆除等行政强制行为其实是没有明确法律依据的，一旦出现行政诉讼，法院也没有可以参照的评判标准，只能参照《行政处罚法》中的相关规定或凭借自由裁量权进行审理。

综合执法机关不能对其具体行政行为合法性作出充分有效的解释，在司法程序中，这样的局面会导致执法部门难以得到有力的支持。

（二）体制混乱，执法工作推进缓慢
城市管理监察部门的体制的混乱，总体可以分为三个方面，包括机构设置不够规范、协调机制尚不顺畅、管理体制不够健全。

1、机构设置不够规范
城市管理监察部门到底分属于什么国家机关在今天仍不明确，有的地方将它列为政府组成部门，有的则作为政府一个部门的下设机构，而绝大多数的城市政府将城市管理综合执法主体界定为事业组织。

再者，城管执法队伍的编制也是五花八门，城市管理综合行政执法主体执法的合法性没有保证，不仅使执法的公信力大受影响，行政执法效能和执法水平也受到制约。

这样的混乱体制容易使公众对执法主体的合法性产生质疑。

2、协调机制尚不顺畅
将原来几个部门分别行使的政府管理职权集中交由一个行政机关行使，是为了解决多头执法、职责交叉的问题。

但在综合执法体制形成的过程中，由于部门利益的博弈、人员的沟通和协调、责任归咎等原因，在部门职责划分上，往往从狭隘的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机踢给城管综合执法部门，而把对自己有利的职权握在手中。

造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不清，在执法实践中引发职责交叉的新问题。

这样的结果往往导致了问题的拖延和责任的推卸，既不利于执法的快速和效率，也不符合依法行政的要求。

举个简单的实例——噪音问题，具体职责划分是：街道、公共场所或家庭产生的噪声由公安部门行使执法权；娱乐场所发生的噪声由城管执法部门执法；商业经营活动中使用空调器、冷却塔等设备产生的环境噪声污染，在道路两侧的由城管执法部门负责，其余的由环保部门负责；夜间22点后未经批准建筑施工作业发出噪声的由城管部门执法，而无证夜间施工发出噪声的又是建设部门在负责。

这些职权分工和职责划分比较复杂，不仅普通群众不了解，连执法部门有时也说不清、道不明，工作中产生推诿的情况也就在所难免。

3、管理体制仍不健全
现行的法律、法规、规章的专业性都很强，很多地方的城管没有上级主管部门，使得相对集中行政处罚权的执法部门业务交流、信息提供等方面存在诸多歧义。

由于没有归口的主管部门，又没有统一的城市管理法律法规，导致各地城管综合执法队伍的管理体制、人员身份、机构性质、着装标识等没有统一的标准，直接影响了队伍形象，执法人员身份、执法人员人身保障等问题难以从根本上得到解决，因而挫伤了城管执法的积极性，使许多高素质人员不愿意加入城管执法队伍。

而因解决不了身份问题而转岗的情况也比较普遍，严重影响了城管的队伍稳定和综合素质。

（三）观念有误，城市管理理念滞后
长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。

城管管理队伍规范秩序，以人为本、文明执法理念在城管执法中还没有真正形成。

事实上，自相对集中处罚权的出台到城市管理监察部门的设立，城管执法一直奉行“大棒”政策，轻则设限，重则封杀，可是非但没有消除对执法客体所带来的负面影响，反而让管理部门备受指责。

因此导致了行政执法中的执法违法事件时有发生，执法环境陷入艰难。

（四）暴力执法，队伍素质有待提高
由于城管执法队伍起步较晚，城管执法队伍的执法能力、执法手段、执法经验同其他执法部门相比还不够成熟，一定程度上影响了正规执法的规范性。

城市管理执法人员素质参差不齐，部分执法人员的法律知识和业务知识相对缺乏，文化水平不高，执法办案能力有限。

由于缺乏法律知识，法制观念不强，在执法过
程中，难以熟练应用相关程序，难以严格控制自身情绪，遵守法律要求的执法规范，甚至执法方式粗暴，那么，暴力执法现象自然就有其存在的合理性。

另外这些人的中还存在着“执法者就是管理者”的特权思想，权钱交易的现象在执法队伍中也普遍存在，“在管理中体现服务，在服务中实施管理”的观念还没有在这些执法者心目中普遍形成。

（五）历史遗留，执法环境仍旧艰难
城管执法的现状不容乐观，难以得到管理相对人和社会群众的广泛理解和支持。

城管执法工作大多涉及社会的弱势群体，其中折射着社会诸多深层次矛盾与问题。

城市管理者与被管理者之间的矛盾，更成为了各种矛盾集中的焦点。

这些矛盾和问题决不是单靠城管部门能够解决的，面对弱势群体谋生手段的需求，面对相当一部分社会群众的不理解，执法难度之大可想而知，由此引发的种种问题给城管执法造成巨大阻力。

违法建筑、违章占道屡禁不止，小摊小贩和城管玩“猫抓老鼠”、“游击战”的游戏，城市管理取证难、处罚难、执行难；“暴力抗法”事件频频上演，极大地影响了队伍的士气和风貌。

城市不仅仅是高层次精英人群的城市，它应该是个包容各类不同档次人群的综合体。

确实，这些流动商贩的出现给市容环境卫生的管理带来了很大麻烦，但是是否就因此对它一律取缔呢？社会舆论普遍同情弱者，媒体导向热衷于城管执法中出现的矛盾和纠纷的负面报道，市民对城管执法的偏见、抵触情绪给城管执法带来了极大的困扰。

而这个矛盾的深层次考虑就是城市管理职权行使的价值正当性问题。

三、改善城市管理综合行政执法的对策
要想从根本上解决城管的一系列问题，应在充分的理论研究基础上，从立法和执法两个层面入手。

要有对城市管理职责清醒的认识，要有“以民为本，服务社会”的本质执法理念，在完善城市管理体系的进程中，必须解放思想，改革创新，理性分析，大胆尝试，切实增强服务型城市建设，保障落实城市管理的责任，以务实、创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为社会的和谐进步奠定良好的基础。

实践证明，城市管理领域的综合执法是必要的。

那么未来应该如何完善这项制度，可考虑从以下几个方面入手：。