广播电视公共服务溯源与重构_王业明

第１１卷第２１期２０１３年１１月淮海工学院学报（人文社会科学版）Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕａｉｈａｉ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　＆Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）Ｖｏｌ．１１　Ｎｏ．２１Ｎｏｖ．２０１３ ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．２０９５－３３３Ｘ．２０１３．２１．０３０广播电视公共服务溯源与重构＊王业明１，肖叶飞２（１．安庆师范学院文学院，安徽安庆　２４６１３３；２．安徽师范大学传媒学院，安徽芜湖　２４１００２）摘　要：通过追溯西方广播电视公共服务理念、规制模式和政策范式的嬗变，反思广播电视公共服务的利弊，以此为基础，对我国广播电视公共服务的重构提出一些意见和建议。

关键词：公共服务；广播电视；重构中图分类号：Ｇ２２０ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５－３３３Ｘ（２０１３）２１－０１０２－０５ 广播电视产品是公共服务还是公共商品？公共服务是为公众服务还是为消费者服务？公共服务规制模式是托管模式还是市场模式？这关系到广播电视本质的理念之争，也关系到广播电视产业的政策范式的异同。

本文通过多重视角，解析英美等西方国家广播电视公共服务理念从“公众至上”到“消费者至上”的变迁，规制模式从“托管”模式到“市场”模式的变迁，政策范式从“政府干预”到“自由市场”的变迁，梳理三个变迁的深层原因并分析其利弊，试图对全球化语境下正处于市场转型期的我国广播电视公共服务的建构提供一些借鉴和参考。

一、公共服务理念：从“公众至上”到“消费者至上”广播电视公共服务究竟为公众服务还是为消费者服务是一个重要命题。

广播诞生伊始，由于频率资源的稀缺性，广播被称为“公用事业”，为“公众”服务，提供信息、教育和娱乐，履行社会责任，维护公共利益和新闻专业主义理念。

但是随着２０世纪８０年代新自由主义的兴起，自由市场、多元选择和消费者主权成为政策议题，广播电视产品更多地被看成公共商品，而不是公共服务，“公众至上”演变成为“消费者至上”，广播电视以满足消费者的偏好和意愿为宗旨，并掀起了大众文化和消费主义浪潮。

（一）“公众至上”阶段英国是世界上最早实行公共广播服务的国家，这是缘于电波频率的稀缺性和电视传播范围的无边界性，政府不得不就不同国家之间的波段分配进行协商，从而在广播、武装部队、商船和电信之间进行配置，广播作为技术性通讯媒介，跟电话、邮政和公共交通一样，成为“公用事业”，是政府提供的一种公共服务，衡量这种服务的标准包括信号质量、运营效率和可以普遍接入的分布网络［１］。

由于英国实行多党执政和议会民主制，英国精英分子为了让广播免于落入政府和商业公司手中，成立了独立的公共广播服务公司，不播广告，收取执照费，为公众提供服务。

公共广播公司的节目以格调高雅和制作精良著称，反映了早期英国的精英分子试图发挥广播的教育和文化功能。

正如ＢＢＣ第一任总经理约翰·瑞斯提出的广播理念：第一，娱乐不能作为广播的唯一目的；第二，广播有责任将人类努力和成就的一切最美好的事情传达给更多的家庭；第三，广播应该引导大众趣味而不是迎合大众的趣味；第四，广播者可以和教育机构达成协议，共同传播知识。

实际上，ＢＢＣ对于公众启蒙和文化传播起了很大的作用，增强了公众的国家归属感，起到社会粘合剂的作用。

英国的广播电视是以公共服务机构的形式开始的，这种形式在商业上具有独创性，在文化上也是一种创新。

历届英国政府对广播服务的行为、属性和未来发展向国会提出报告，同时对广播电视公共服务的理念不断进行解构和重构。

１９２３年的赛克斯报告就指出，广播这种媒体能够提供很有价值的公共服务，对于国家来说具有重要的意义。

历次的广播电视报告都继续发展广播电视是一种公共服务的理念———服务于全国每一个地方和社区的每一个角落，不惜任何代价；致力于教育、告知并改进公众，能＊收稿日期：２０１３－１０－０２；修订日期：２０１３－１０－２１作者简介：王业明（１９７２－），男，安徽寿县人，安庆师范学院文学院讲师，硕士，主要从事广播电视、新媒体和文化传播方面的研究，（Ｅ－ｍａｉｌ）ｗｙｍ－３１６＠１６３．ｃｏｍ。

够引导舆论而不是被舆论引导［２］。

早期的广播电视公共服务即为“公众”服务理念，具体包括以下几点：服务的普及性，即按照地理特点，人人可以免费接入的服务；客观报道新闻和确保公共事务新闻的比重，使公民掌握足够的信息而行使公民权，促进民主政治体制的健康运行；与既得利益集体保持距离，维护民主和平与公正廉洁；提供高质量的文化、戏剧、艺术和音乐作品，促进文化繁荣；通过对少数族群和弱势群体的关注，促进社会多元化而实现平等和谐，通过加强民族特征和社区的认同感，增强社会凝聚力作用；提供高质量的教育节目，提高公民的文化素质。

总之，就是要发挥广播电视的民主、文化、教育和社会整合功能。

２０世纪５０年代以前，除美国以外，欧美发达国家大都仿效英国建立了公共广播电视垄断体制，为公众服务，保证所有社会成员能够获取履行其公民义务所需要的信息和知识，维护知情权，为公共领域或者市民社会服务。

在西方自由主义传统看来，广播电视作为信息传播的载体和意见表达的平台，作为“第四权力”，是民主社会的组成部分，在公共领域中承担着不可替代的责任，既鼓励和保障大众参与公众生活讨论和表达各自意见的自由权利，又对国家机器和民主进程行使批判和监督权利。

（二）“消费者至上”阶段英国的批评者认为，传统的公共服务理念无法知悉公众的真正兴趣所在，常被政治人物所利用，同时官僚机构效率低下。

１９７７年英国的安南报告摈弃了传统公共服务理念，代之以新的自由主义多元化原则，在这种自由市场里面，各种不同的意见可以在这里交锋并最终取得平衡，广播电视应该迎合社会中所有群体和利益，而不是充当道德领袖。

１９８６年的皮考克报告对公共服务理念进行了激进的改造，鼓吹英国的广播电视体制应该朝着一个更为复杂的、以消费者至上为基础的市场系统迈进，该报告认为受众可以根据自己的利益与爱好做出最佳选择，也就是通过自己购买产品和服务满足其需求，这是对消费者权利的尊重。

这个报告的核心思想改变了英国的公共广播系统，使其由公民至上转变为消费者至上，由关注公共利益到关注个体利益。

公共服务变成为受众服务，即满足个体消费者的利益和偏好，而不是集体和市民的需求，这是政策理论基础和价值理念的根本转型［３］。

里根政府１９８２年任命的美国联邦通讯委员会主席马克·弗劳厄的两句“至理名言”是这种理论的极端表现，他说：“电视机只是另一件电器，是有图像的烤面包机。

”同时他又说：“公众利益就是公众感兴趣的东西。

”新闻集团总裁默多克说，公共服务就是任何人在本国法律范围内提供一种公众在一定价位上能承受得起的服务。

“公众至上”和“消费者至上”理念不时伴有二元对立，实践中表现为精英文化和大众文化的对抗，缘于他们对于受众的认知上的分歧：公众是为了某个共同利益而集结起来的具有互动效应的社会群体，其角色是公共的和集体的，当受众当成公众时，他们所想要（ｗａｎｔ）的，并不是他们所必须的（ｎｅｅｄ），受众是被动接收信息。

根据依安·安格的观点，他们应该被“感化、教育、告知和给予服务———简而言之被服务———主要是为了他们更好地行使民主权利和职责”［４］。

按照“消费者至上”的商业逻辑，受众所需即我所提供，受众是媒体和广告公司的营销对象，被视为媒体产品的市场消费者和企业广告商的服务商品，是媒体和广告调查统计的人口学概念。

但“消费者至上”的受众观要求调动消费者的感官以赢得收视率、换取商业利润，迎合受众的物质和娱乐需求。

在利益驱动下，一些关于政治经济、公共事务等严肃议题变成了文化娱乐的软议题，媒体的公共表达遭到消解，新闻专业主义遭到解构，并掀起了娱乐和低俗之风。

《娱乐至死》的作者尼尔·波兹曼以拉斯维加斯为例提醒沉湎于狂欢泥沼的人们：“这是一个娱乐之城，在这里，一切公众话语都日渐以娱乐的方式出现，并成为一种文化的精神。

我们的政治、宗教、新闻、体育、教育和商业都心甘情愿地成为娱乐的附庸，毫无怨言，甚至无声无息，其结果我们成为娱乐至死的物种。

”［５］而一些文化研究学者对以严肃和高雅自居的精英文化的审美规范提出批判，他们认为通俗文化包括了最基本最普遍的社会实践，正是在那些意义与快感的肤浅关联中，新的文化被建构。

对于精英文化和消费文化两种文化理念的内在冲突，文化精英主义者多从民主高度和精英立场重新审视这种消费主义倾向，他们认为大众媒体是公众资源，而不仅仅是消费者商品，媒体能够提供使得公众积极参与社会和政治生活的信息，在当代社会，大众传媒在议程设置、教育和社会整合的过程中居于中心位置。

如果我们将媒体定义为只是消费，那么它基本的民主和公共角色就会完全消失［６］。

二、公共服务规制：从“托管”模式到“市场”模式广播诞生之初，由于频率资源稀缺和维护公共利益，规制部门实行“托管”模式，对广播业强化规制，在结构方面，限制所有权集中、强化竞争和特许３０１　第２１期王业明等：广播电视公共服务溯源与重构制等手段加强经济性规制；在行为方面，通过节目标准制和评估制等加强社会性规制，实现广播电视的公共服务。

但是到了２０世纪８０年代，随着新公共管理运动的兴起，用“市场”模式提供公共服务成为政策的首选，经济利益、产业利益成为首要的政策目标，继而放松规制，实现了规模经济和范围经济。

（一）广播电视公共服务的“托管”模式在广播成立伊始，西方国家为了更好地提供公共服务，普遍采取“公共托管”的形式，建立公共法人广播制度。

英国通过《皇家宪章》和《执照协议》等法律契约，最大限度地为公众提供信息、教育和娱乐服务。

监管部门每年对公共广播机构是否履行公共服务职能提供报告，展开全面评估和调研，维护公共服务职能。

２０世纪５０年代成立的英国独立广播局对商业电视台也进行严格的规制，以秉承公共服务的传统，例如严格节目管理，在黄金时间必须有新闻与时事节目，必须有一定数量的本国节目和地方节目，广告不准与节目挂钩等，商业电视的弊病被降到了最低限度。

美国按照自由主义和民粹主义的传统，选择了私有制。

在“公共信托”理论下，广播许可成为信托，公众成了信托方，广播电台就成了受托人，获得许可的广播电视机构要满足公共利益，履行社会责任，特别是社会各个阶层和少数裔的利益，提供无歧视服务、最低服务和普遍服务。

１９２７年《无线电法》为了维护公众权利，第一次宣称广播机构必须为“公众便利、利益或需求”服务。

１９３４年美国通过《通讯法》组建联邦通讯委员会，该委员会出台的针对私人个体使用公共资源的管制被称为“托管”模式，在该模式下，政府委托广播机构以公共利益为准绳代理使用无线电频道资源，并做出了相当多的内容和结构管制，确保广播机构的行为符合公众利益。