2 管办分离：认知、内涵与机制创新

①2010年4—5月以青岛为中心进行，共发放问卷650份，回收有效问卷455份，调查地区包括青岛、重庆、武汉和黑龙江。

收稿日期：2014-02-25基金项目：国家社会科学基金项目“事业单位管办分离机制创新与绩效评估研究”（11BZZ039）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“分类推进事业单位改革实施战略研究”（12JZD024）作者简介：朱艳鑫（1979—），女，山东青岛人，副教授，管理学博士，从事政策模拟、公共管理研究；赵立波（1962—），男，河北馆陶人，主任，二级教授，从事行政管理研究。

管办分离最初源于20世纪90年代工商行政管理部门与其所办市场的“管办分离”改革，其后延伸到文化、卫生、教育等社会事业领域，并成为与政事分开、事企分开并列的事业单位改革三大原则之一。

但迄今为止，人们对管办分离及其作用认知程度有限，对管办分离内涵依然未形成共识。

虽然不少地方、行业在改革探索中形成一些做法，但制度化、普适性的机制尚在探索过程中。

为此，笔者以问卷调查为主，在2012年5月至2013年5月间进行了调查（简称2012年调查），同时参考2010年进行的调查（简称2010年调查）①，以期对以上问题进行梳理和分析。

调查以2012年5月为起点的原因是：中共中央、国务院2011年3月制定的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》是2012年4月16日由新华社授权公开发布的，此后媒体进行高密度报道，政策制定部门及学者进行较系统解读，因而社会各方对事业单位改革有更完整、深入的认识。

调查共发放问卷1800份，回收有效问卷1209份（调查对象地区等基本情况见表1）。

调查对象分为10类，10类人员基本包括社会各类从业人员：政府机关、公立学校、公立卫生机构、其他事业单位、国企、非国有企业、社会团体、民办非企业单位、农业劳动者及其他。

上述10类人员可归并为事业单位改革关系密切的三大利益相关群体：事业单位、事业单位的举办者———政府、事业单位的服务对象。

在调查中，为保持三大利益相关群体适当比例，各地样本选择时要求事业单位人员不低于40%、政府机关公务员不超过40%以及必要数量的服务对象。

这样要求的原因是：既然是事业单位改革，事业单位领导与职工自然是最优先考虑的群体；政府是事业单位举办者、社会事业管理者，再加上管办分离改革的关键是理顺政府如何管、如何办的关系，政府机关公务员是与改革密切相关的群体；政府及其所办事业单位提供的公益服务能否满足社会公众需要、社会公众如何看待事业单位改革，是观察、分析事业单位及其改革不可或缺的重要因素，因此，服务对象应有一定比重。

管办分离：认知、内涵与机制创新◎朱艳鑫a◎赵立波b摘要：迄今人们对管办分离的内涵未形成共识，认知程度有限，制度化、普适性的机制尚在探索过程中。

管办分离是作为公益服务供给者、事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相互分离。

在明确内涵基础上以形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系为目标，通过解决好“谁管、谁办；怎么管、怎么办”问题，理顺权力人与所有人、公共行政权与国家所有权职能关系，形成机制化的管办分离有效实现方式。

关键词:政府；事业单位；管办分离；公共服务；公共行政权；国家所有权中图分类号：D630.1文献标志码：A文章编号：1005-460X （2014）04-0038-05（青岛行政学院a.管理教研部；b.基础教研部，山东青岛266071）一、管办分离社会认知（一）调查对象对管办分离了解程度偏低多数人选择不太了解（36.8%）、一般（32.8%），见表2；平均值仅为2.458（如果都选择一般平均值则为3），了解程度仅为36.4%。

①因此，总体看调查对象对管办分离改革了解程度低。

比较另一问题———事业单位改革了解的调查，对管办分离改革的了解程度均明显低于同期对事业单位改革的了解程度，2010年、2012年调查结果分别为31.2%∶42.2%、38.4%∶45.4%。

积极的变化是随着管办分离改革的推进及各方面宣传引导，人们对管办分离改革了解程度提高速度较快：对管办分离不了解的比例，2012年的调查较之2010年的调查下降了11.5%，对管办分离比较了解的比例，2012年的调查较之2010年的调查上升了5.4%，见图1。

（二）不同群体了解程度存在差异从不同职业群体分析，依据两期调查结果，政府机关了解程度最高，其次是事业单位，再次是服务对象及其他，分别是40.7%、36.1%、32.1%、29.9%。

我国改革事业属于政府主导型改革，管办分离首先是从政府系统自身改革（工商行政管理部门）提出的，而且推进管办分离最大力量来自政府；此外，管办分离改革的核心问题是政府如何管、如何办事业单位及社会事业的问题，因此，政府对这一改革认识程度高于其他群体十分正常。

事业单位是管办分离改革的主要对象，改革是从事业单位与政事关系入手，因而，其了解程度高于一般社会公众也很自然。

（三）了解程度与改革实践存在相关性从不同行业从业人员分析，据2012年调查，文化系统44.2%的了解程度远高于其他群体，因为文化体制改革在社会事业领域推进最深入，并在2012年10月党的十八大召开之前宣布完成了“阶段性改革任务”。

卫生系统是管办分离改革另一典型领域，而且是改革内涵最丰富、改革触及体制最深入的领域，其了解程度排序第二；但了解程度并不算高，仅是全部问卷38.4%的平均水平；其原因是卫生领域管办分离改革主要集中在点上，而非全面推进，虽然试点探索最深入，但面上推开有限。

其他事业单位了解程度最低，原因是除文化、卫生外其他事业单位管办分离改革推进有限。

非事业单位群体了解程度与平均水平仅差0.1个百分点，高于其他事业单位了解程度，主要是由于政府机关群体了解程度高，将非事业单位群体整体水平拉高，见表3。

（四）对管办分离作用评价不高多达半数调查对象对管办分离的作用选择说不清，见表4，但2012年的调查比2010年调查中说不清管办分离作用的人数出现8.6%的下降，综合两期结果认为作用比较大、非常大的分别只有27.2%和6.9%。

关于本问题的调查以下三点特别值得注意：一是虽然调查对象对管办分离的了解程度2012年调查比2010年调查有较明显增多，但管办分离作用问题的回答却出现分化趋势，2012年的调查比2010年的被调查者中认为管办分离没有作用、作用不大和认为管办分离作用非常大的同时出现上升，表现出随着改革的推进人们对管办分离作用的评价在渐渐清晰，但评价分歧加大。

二是总体而言，管办分离作用评价的平均值明显高于管办分离了解的平均值：3.20∶2.46。

三是按照群体排序与对管办分离了解排序一样：政府机关对其作用评价最高，其次是事业单位，再次是服务对象及其他，平均值分别是3.336、3.165、3.104、2.951。

另外，对事业单位改革了解程度与对管办分离作用评价高低有较高相关度，2012年调查显示，对事业单位改革了解的群体，较之不了解群体，其对管办分离的作用评价更高（3.44∶3.01，见表5），说明对事业单位改革了解程度与对管办分离作用评价有相关性。

（如不了解、不太了解、一般、比较了解、非常了解分别赋1、2、3、4、5分），计算调查对象所作选择的平均值等数值。

下同。

10.00%5.00%0.00%-5.00%-10.00%-15.00%图12012年调查较2010年调查中对管办分离了解度的变化从以上分析可见，人们对管办分离的了解不够充分，对管办分离作用评价也不高。

虽然，随着改革的推进人们对管办分离的了解程度有所提高，而且人们对管办分离认识与改革实际推进、对管办分离作用评价高低与对事业单位改革了解程度存在较高相关性，但管办分离改革尚处于点题阶段，还未进入破题阶段［1］。

因此，明确管办分离内涵，加快推进管办分离改革并展示其作用，以及加大宣传，使各方了解改革，对提高人们对管办分离了解与认可乃至于改革推进具有重要意义。

二、管办分离内涵界定改革推进不够顺利，其重要原因是人们对管办分离理解不一。

虽然一些学者认为国外发达国家公益事业改革推行管办分离是基本趋势，“‘管办分离’成为越来越多国家的选择”［2］21，但管办分离是我国特有概念，只有在中国特色的话语体系与社会实践中才能准确理解、把握其内涵。

那么，我国学者如何将中国特色的“管办分离”概念译成外文呢？总体看：五花八门，相差甚大。

“管”译成英文使用了management、administration、regula-tion、supervision、superintendence等词。

而“办”的翻译更是五花八门：management、running、operation、day-to-day operations、enforcement，其中，management既用于“管”，又用来翻译“办”。

大致上，“管”被翻译成管理、监管、监督、管制等词；“办”使用的英文大致是运营、运作、运行、日常管理、执行等词；值得注意的是hold一词，其包含拥有、持有等意思，与目前政策层面对“办”的理解相近。

当然，国外没有直接对应管办分离的概念并不意味着没有相近的做法，以及相应理论支撑。

只不过我们使用中国化的管办关系、管办分离话语描述、比较、研究国外情况时应该谨慎，对国外与之有关联的概念其内涵与外延存在的差异不可忽视。

从国内学者对管办分离概念的理解看，以下代表性观点值得注意：第一种观点认为管办分离是将（政府）管理（监管）与（事业单位）运营（日常运营）分开：“政府的行政管理与医疗服务的运行管理两者分离。

”［3］“办”的内涵通俗地讲相当于办事、办理，学术化的概念相当于运营、经营等概念。

这一理论思路与政企分开、政事分开接近。

相近的观点还包括“管办分离的原始含义和标准定义是卫生行政管理主体（主要是指卫生行政管理部门）与其主管的公立医院在监管与举办的行政管理关系上适度分开措施的总和”［4］。

第二种观点将管办分离理解为“‘管’是指行业监管的行政职能，‘办’则包括所有权的拥有和经营管理的职能”［5］。

该观点与前者不同的是扩展了“办”的内涵：即所有者职能。

行业监管显然是行政职能，“办”的所有者和经营管理职能是否属于行政职能，抑或分属于行政与非行政职能？而这恰恰是理解管办分离内涵的关键所在。

第三种观点是将政府公共管理者与出资人职能分开，明确“办”的内涵相当于举办、兴办、出资。

传统的“管办合一”体制是政府主管部门既是实施全行业监督管理的公共管理者，又是举办社会事业的出资人。

因此，“所谓管办分离，就是举办者和管理者要分开”［6］。

这样，出资者可以是政府也可以是其他社会组织及公民个人。

但社会出资者举办的公益事业组织并非事业单位，这一界定如不进行限定，研究与改革的内容将超越事业单位管办分离范畴。