成本效益分析在事前绩效评估中的应用

成本效益分析在事前绩效评估中的应用
【摘要】事前绩效评估是全过程预算绩效管理的第一个环节，对于从源头上
把好资金分配关，优化财政资源配置，打造预算闭环管理至关重要。

事前绩效评
估过程中应用成本效益分析可以在事前过滤掉总成本大于总效益的项目，提高财
政资金使用效益。

【关键词】事前绩效评估成本效益分析
一、成本效益分析的基本原理
所谓成本，就是为了有效实现目标而必须付出的代价，而效益则是代价付出
后所换来的有益成果，它表示的是对于目标的实现程度[[1]]。

通过权衡项目的成
本与效益，评估该项目价值的方法便是成本效益分析法。

这一方法最初由法国经
济学家朱乐斯·帕帕特提出，美国经济学家希克斯和卡尔德提炼出卡尔德-希克
斯准则，形成成本效益分析的理论基础。

20世纪80年代，美国联邦政府将成本
效益分析作为制定政策和实施项目的前置条件，其目的是为了提高政策的合理性
并避免寻租腐败。

随着世界经济的不断快速发展，政府部门投资项目增多的同时，其经济效益和社会效益日益受到重视，成本效益分析法便被广泛应用到政府公共
管理中，并在实践中不断发展完善。

成本效益分析法基本原理是: 针对某项支出目标，提出若干实现该目标的方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和收益，通过比较方法，并依
据一定的原则，选择出最优的决策方案[[2]]。

成本效益分析作为一种经济决策方法，常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值，以寻求在投资决策上
以最小的成本获得最大的收益。

此外，还可以应用于对不同项目的比较，通过成
本效益对比分析的结果，判断项目实施的先后顺序。

通常在资源有限的情况下，
成本效益分析有利于降本增效，促进流程和产出改进，增加决策科学性，能够更
大地发挥财政资金的作用，因此被广泛应用于许多国家政府投资项目中。

二、事前绩效评估的含义
2018年，中共中央国务院印发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效
管理的意见》（以下简称《意见》），提出了力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

作为一
种全新的预算管理手段，全面预算绩效管理不仅是财政科学化、精细化管理的重
要内容，也是推进财政治理现代化的重要举措，有助于更好地发挥财政在国家治
理中的基础和重要支柱的作用。

事前绩效评估是指在项目和政策出台之前，采用科学、适当的评估方法，客
观评价政策或项目立项的必要性，并评估项目投入的经济性、绩效目标是否合理、实施方案能否实现预期目标、筹资是否符合有关规定等。

事前绩效评估“站在现在，观察过去，估测未来”，是预算编制阶段纳入项目库的前置性环节，通过将
评价环节前移至预算申报阶段，要求所有项目必须“先评估，后预算；有评估，
再立项”，有利于从源头上把好资金分配关，优化财政资源配置、提高预算管理
水平、提升公共服务质量，推进“责任政府”和“效率型政府”建设[[3]]。

同时，通过与事中跟踪监控、事后绩效评价相衔接，形成完整的预算绩效管理链条，真
正实现全过程预算绩效管理。

三、基于成本效益分析视角的事前绩效评估
公共预算中的成本效益分析与预算绩效管理的内涵存在实质性耦合。

预算是
公共利益考量下的政治过程，也是一个资源配置的经济过程。

在非此即彼的经济
选择过程中，考虑资源投入与产出的关系成为摆在预算决策者面前的首要问题[[4]]。

无论是项目预算，还是部门整体预算，都兼具成本属性、效益属性[[5]]，这
决定了预算绩效管理必然要讲究成本和效益。

基于经济人假设的成本效益分析法，为预算绩效评估的具体实践提供了一整套的分析工具和分析理路。

《意见》中提出加快构建全方位、全过程、全覆盖的“三全”预算绩效管理
体系，并要求预算绩效管理过程中要强调成本效益，硬化责任约束。

基于绩效评
价的经济性、效率性准则，“投入－产出比”已成为我国各级政府开展绩效评估
与评价工作的基本方法，由此，成本收益分析法便成为“投入－产出比”思路的
现实技术手段，开始从一个财务分析工具上升为新时代预算绩效管理的新要求[[6]]。

从美国、英国、新西兰、澳大利亚等OECD国家的实践中也可以看到，实施
绩效管理都强调对成本、效益和质量的关注，并且以制度形式明确了在重大政策
和项目立项前要求开展成本效益分析。

以成本效益分析的理念和思想来约束决策
过程，可以在事前将总成本大于总效益的项目过滤掉，也能对决策者和决策过程
形成指导和约束，帮助决策者树立用尽可能少的预算资金取得尽可能大的效益的
思想，提高财政资金使用效益。

具体来说，运用成本效益分析进行事前绩效评估可以分为以下几个步骤进行：第一步，根据同期经济社会发展阶段、政府战略规划及财力水平、部门职责、年
度工作计划及事业发展需求，按照“尽力而为、量力而行”的原则，明确项目任
务目标，细化任务数量，明确保障范围。

分解任务并归集完成任务所需耗费的人、财、物等全部成本费用。

收集整理相关成本费用的支出标准，从而测算各项成本
费用的支出金额，形成总的资金投入需求。

第二步，收集整理完成任务目标可能
取得的产出信息，从经济、社会、环境、持续影响等方面测算产出效益。

最终效
益的呈现形式不同，测算的方式也有差异。

对于能够货币化的效益，可通过货币
形式测算；对于可量化但不能货币化的效益，可采用实物量、比率、指数等形式
表示；对于不可量化的效益，以分级定性的形式描述。

第三步，对比测算出的资
金投入和产出效益优化决策。

净现值法、内部收益率法、效益成本比等方法可用
于效益能够货币化的项目，以相同投入产生的净效益最大者为最优；可以量化但
不能货币化的效益，可以通过将投入成本与历史数据、行业标准、定额标准等数
据的对比分析，以同等效益量而投入资金最少者为优；效益无法量化的项目，可
以采用专家评估、公众测评等方法进行定性分析，以取得同等程度效益而投入资
金最少者为优。

第四步，运用成本效益分析结果，优化调整预算资金投入，并据
以编制部门预算，设立预算绩效目标。

预算执行过程中，以绩效目标确定的成本
效益分析内容为依据，加强对实际成本与预期效益的监控，保证预期效益的实现。

预算执行完毕，以成本控制和预期效益实现程度为主要内容，做好绩效评价工作，加强评价结果的反馈和运用[[7]]，实现全过程预算绩效管理。

参考文献
[[1]] 张玉亮.政府绩效的成本——效益分析[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2005，22（2）：P48-51.
[[2]] 卢晓文.成本效益分析法在财政项目评审中的应用研究[J].经济研究参考，2017(51)：37-44.
[[3]] 吴晶，杜艳瑞.事前绩效评估管理探析[J].财政监督，2019（18）：P61-63.
[[4]] 云南省财政厅. 成本效益分析需要把握和解决四个问题[N]. 中国财经报，2021-12-04(007).
[[5]] 张红波.成本效益分析在部门整体绩效管理中的应用——以山东省邹平市为例[J].财政监督，2022（8）：P14-17.
[[6]] 陈诚敏之.浅析预算绩效管理中的成本收益分析法[J].市场周刊，2021，34(11)：P123-126.
[[7]] 杨鹏.预算资金成本效益研究[J].中国财政，2014（01）：P48-49.
郭霞，四川财经职业学院，610101，1982.1，女，汉族，四川安岳，讲师，硕士研究生，内部控制/审计/预算绩效管理。