第二章 公共管理学的产生与发展
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章 公共管理理论与实践讲解
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。
本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。
第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。
行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。
可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。
因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。
第二，政府工作机构的低效率。
3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。
但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。
对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。
一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。
公共事业管理学全套课件
五、我国高校公共事业管理学科现状
1、北京大学 2、清华大学 3、中国人民大学 4、北京师范大学 5、复旦大学 6、武汉大学 7、东北大学与云南大学
第一章 绪 论
一、什么是公共事业和公共事业管理？ 二、为什么研究公共事业管理？ 三、公共事业管理研究哪些内容？ 四、公共事业管理与其他管理的区别
绪论 公共事业管理专业
一、公共管理学科的发展历程 二、公共行政学的内容与质疑 三、公共管理学的内容与特征 四、公共事业管理专业设置 五、我国高校公共事业管理学科现状
一、公共管理学科的发展历程
在西方，公共管理学源于19世纪末、20世纪初 形成的传统公共行政学和60-70年代流行的新公共 行政学。 后来，70年代末期，开始受到公共政策和工商 管理两个学科的强烈影响而逐渐发展起来。 如今，已经成为融合了行政管理、公共政策、 公共事务管理等多个学科方向的大学科门类。
一、公共管理学科的发展历程
在西方，尤其是美国： 1、公共行政学院--Public Administration 二战之前流行 2、公共事务学院—Public Affairs 20世纪50、60年代流行 3、公共政策学院—Public Policy 20世纪60年代末到70年代流行 4、公共管理学院—Public Management 20世纪80、90年代开始出现
公共管理学绪论
公共管理的主要职能包括政策制定、公共服务、市场监管、社会管理等。这些职能是政府在管理社会 公共事务中的基本职责和任务。
公共管理学的基本原理与理论
原理
公共管理学的基本原理包括公共性原理 、服务性原理、法制性原理和效率性原 理。这些原理构成了公共管理学的理论 基础，指导着公共管理实践的发展。
VS
理论
案例研究法
通过对典型案例进行深入剖析， 探讨公共管理实践中的成功经验、 失败教训及内在逻辑。
参与观察法
研究者直接参与到公共管理实践 中，通过观察和记录实践过程， 获取第一手资料，以揭示实践中 的真实情况和问题。
混合研究方法与技术
01
问卷调查与深度访 谈相结合
通过问卷调查收集大量数据，再 通过深度访谈对特定群体进行深 入了解和分析。
企业通过提供资金支持、技术援助、人才培养等方式，积极参与公共事务的管理和调控， 推动社会进步和发展。
企业的挑战与对策
企业在参与公共管理过程中面临着政策法规限制、社会舆论压力等挑战，需要积极应对并 采取有效措施，加强与政府、非政府组织和公众之间的沟通和合作，共同推动公共管理的 进步和发展。
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实验法
通过人为控制某些变量，观察和分析其他变量的变化，以 验证假设或理论，常用于政策效果评估、公共管理项目评 价等领域。
统计分析法
运用数学、统计学等方法对数据进行分析和处理，以揭示 数据间的内在关系和规律，为公共管理决策提供科学依据。
定性研究方法与技术
深度访谈法
通过与受访者进行深入交流，了 解其观点、态度、感受等，以获 取对公共管理问题的深入理解和 洞察。
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面临的挑战
公共管理学面临着诸多挑战，如如何有效应对复杂多变的公共事务、如何提高公 共政策的科学性和民主性、如何加强公共部门的治理能力和创新能力等。这些挑 战需要公共管理学不断进行自我更新和完善，以适应时代发展的需要。
公共管理学-第2章
2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。 政府的内部性（internalities）是指公共 机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组 织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增 加和政府部门支出水平的增长。 以美国为例，1929年美国政府的总开支占国 民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%。 1987年占34%。
（三）代理理论和交易费用理论 委托—代理理论和交易费用理论是新 制度经济学的重要组成部分，它们对于公 共管理学的影响是十分巨大的。
1. 代理理论（Agent Theory） 在现实经济生活中，委托—代理关系几乎 无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与 当事人，选民与政治家之间的关系。 代理理论的一个基本假定是处于委托代理 关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布 的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突 便成为一种普遍的现象。
公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是 政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与 行政的关系。 公共管理关注的核心应该是公共管理职能在 政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会） 之间的分配，以及公共管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末） （一）传统的公共行政（1887－1960）。 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本 主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整 个国家或社会的管理中的地位日渐上升。 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有 变化。 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期 产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和 行为主义管理思想。
（四）系统学派理论 系统学派以切斯特· 巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。 20世纪60－70年代，系统学派又发展出两 大理论，一是生态理论，二是权变理论 .
【学习课件】第二章西方公共行政学的产生与发展
一。关于官僚组织理论及其评价。 对权力与权威的区分（他认为，权力是无视人们的反对，强制人们服
从的能力；而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。） D·怀特[美]的思想(32-33)《公共行政学研究导论》(1926)被公认为是
第一本公共行政学的教科书；公共行政管理普遍原则的四种假设：行 政是一个单独的过程，无论从哪一级行政的角度看，其基本特性是大 致相同的；行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律 基础上；行政有一门艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义。 行政已经成为而且将继续是现代政府的中心问题。对人事行政的研究; W.F.威洛比[美]的思想：《行政学原理》(1927);预算改革的论著与三 种主要思路。
2、保罗·亨森·阿普尔比（美）的思想：对政治-行政二分 法的批评“政治介入行政的作用在于防止专横的运用官僚 权力。”政治参与决策；政治参与监督等。
3、德怀特·沃尔多[美国行政管理学会]的思想：《行政国 家》(1948);对“效率准则”的批评;“公共行政”双重用法: 公共行政是科学还是艺术的争论;“行政是具有高度理性的 人类合作行为”。
第二讲 公共管理学的发展历程 (1)
（1）（美）泰勒（Frederick W.
Taylor,1856--1915）《科学管理原理》
（1911）“科学管理之父”
（2）（法）法约尔（Henry Fayol,1841--1925） 《工业管理与一般管理》（1916）“现代管理 理论之父”
基本观点：（1）组织的六大类基本活动：
技术活动、商业活动、会计活动、安全活动、 财务活动、管理活动。
2、行为主义的公共行政（P9） 代表：
（1）梅奥的霍桑试验及人际关系理论
工场照明试验（1924.11--1927.4） 福利试验（继电器装配室试验，1927.8— 1928.4） 谈话试验（1928--1931） 群体试验（布线组试验，1931--1932）
霍桑试验得出的结论
• 工人是“社会人”，而不是单纯追求金钱收入 的“经济人”。 • 生产率的提高主要取决于职工的“士气”， （而士气取决于家庭和社会生活，以及企业中 人与人之间的关系）。 • 企业中除了正式群体以外，还存在着非正式群 体。 • 新型的领导在于通过职工“满足度”的增加来 达到提高效率的目的。
推荐：关于治理的6本经典著作
• [法]让-皮埃尔· 戈丹：《何谓治理》，钟震宇译，社会 科学文献出版社，2010年版。 • [美]詹姆斯· N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、 刘小林等译，江西人民出版社，2001年版。 • [美]斯蒂芬· 戈德史密斯等：《网络化治理：公共部门 的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年版。 • 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000 年版。 • 王浦劬、臧雷振：《治理理论与实践：经典议题研究新 解》，中央编译出版社，2017年版。 • 王诗宗：《治理理论及其中国适用性》，浙江大学出版 社，2009年版。
行政管理学考点综合总结(第一部分)
行政管理学考点综合总结一、公共管理学的对象、内容、和特点;1、什么是行政?广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。
2、政治与行政;政治与行政是政府的两种功能。
政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。
从马克思的观点上看，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。
两者密切相关，又互相区别.3、管理与行政;管理是伴随着人类社会产生而出现的一种活动.行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。
行政管理学研究的对象、内容和方法；一、研究对象：行政管理学是研究国家权力机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。
包括:1、行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。
在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。
2、行政管理的客体国家事务、社会公共事务和机关内部事务。
3、行政管理活动的根本原则是依法管理；4、国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。
行政管理学的研究对象是从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相互区别的重要根据。
行政管理学是综合性的学科。
二、主要内容：行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系.这些基本的范畴和原理随行政管理的发展而不断的补充和丰富；其内在的联系也随着行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。
因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。
主要包括：1、行政管理学是一门科学.2、行政管理是在一定经济基础之上的上层建筑。
3、行政管理是由主体发动作用于客体的有序管理。
4、行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。
5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标,必须获得必不可少的保障。
公共管理学-第二章-公共管理的理论发展
了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。 （一）西蒙的批评与公共政策学派的出现
赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行 政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西 蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则” 和政治-行政二分法这两个方面进行的。
Thursday, June 29, 2017
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公共行政理论的演进
（三）泰勒的科学管理理论
泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于 1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法 的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒 的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作 用。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身 材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所 具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的 方法。”
——威尔逊
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公共行政理论的演进
怀特通过自己的努力将行政实践的理 论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉， 颇具特色地提出了建立公共行政理论体系 的四个基本假定。
评价： 怀特完成了公共行政研究系统化的 历史性任务，使公共行政真正获得了作 为一门独立学科的地位。但他只是提供 了公共行政这门新兴学科的概貌，只是 完成了公共行政理论体系建构的第一步。
王乐夫、蔡立辉《公共管理学》笔记
第1章导论1.1 公共管理学概述1、公共管理的含义〔1〕概念：公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。
〔2〕与西方国家不同，在中国，公共管理还是一个独立的学科。
2、1993年，波齐曼《公共管理：艺术的现状》论文集〔第一次全学会〕；1993年，凯特尔、米尔沃德《公共管理的现状》论文集〔第二次全学会〕；1990年，波齐曼、斯特拉斯曼《公共管理战略》〔第一部较完整的公共管理教科书〕。
1.2 公共管理学到概念范畴1、基本范畴：公共public 公共管理学的基本范畴，public management, public administration, public policy, public affairs, public goods , public services , public sector, public governance.2、公共管理与公共行政〔1〕学派之争：第一，认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，认为公共管理已经成为一种独立的范式；第三，认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革。
主流观点认为，公共管理作为独立的范式还没有出现。
本书认为公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。
〔2〕相同：在一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
〔3〕相异：设计——运作、政府行政机关——非政府公共组织、政治法律行政手段——管理经济手段、过程程序内部取向——结果外部取向。
〔4〕中国：公共管理不仅是一个独立的学科概念，而且是大于公共行政的学科概念。
3、公共产品公共产品也称为公共物品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，具有消费的非竞争性和非排他性。
相对于的是私人物品〔private goods〕，具有消费上的竞争性和排他性。
(完整版)公共管理学概论曹现强课后题以及答案
②资源来源不同:公共—资源是公共的经费，来自故管理活动公开化,接受群众监督。
工-资源来自于市场竞争中的利润，企业经费消耗为自③运作机制不同。
④管理方式不同。
⑤人员选拔不同. 公共问题的确立，公共政策的制定，公共资源的 基本素质：良好的品行，较好的心理素质，较高 技能:技术技能、沟通协调的技能、规划决策的技 公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许,也决定了公共管理者承第二章 公共部门的角色与定位 公共部门指，处理社会的公共事务,提供各种公共)和公共企业。
①维护市场经济秩序②提供公共产品③对收入进公共，稳定，权威，合法。
公共,强制，系统，政治。
①政府的内在性与政府规模膨胀②提供公共物品社会.小政府，一方面方式上,更多地发挥市场机制的作用。
秩序，制定法律发展规划，监督行为,公共物品；另一方面缩减政府规模,精干人员,责范围，减少行政成本,提高行政效率。
大社会，公共事务管理.的非营利组织和公众的对话协商成为一种日常制度。
①把市场能做的交给市场,经济运行，维护正常秩序，提供部分公共物品,会公正等方面来.②把政府管不了的交给社会。
元化的公共管理体系.极端方式都会阻碍经济和社会的发展.比较成功的领域，政府应当承担主要责任;灵和市场失灵同样存在的一些领域,架。
第三章非营利组织的兴起与管理非营利组织是的，就志愿性和自治性的社会组织。
总体功能：纠正市场失灵表现在：①纠正市场机制中自由竞争所导致的垄.②解决外在性问题。
③解决公共产品供应问题。
④.⑤协调宏观经.第一,公共企业内部普遍缺乏对经营者的激励监第二，公共企业承担着促进公众利益的社会责任，,很大程度上不得不牺牲效率.第三，公共企业缺乏市场竞争压力，导致忽视公理论依据：新制度经济学的交易成本理论，货币 现实依据：①民营化可以提高公共企业的效率，减轻政府财,这是公共企业民营化的最主要依据.②公共企业民营化能够吸引私人资本参与。
③公共企业的特征（如规模经济效益）和责任（如),并不④经济开放所带来的外在压力，也迫使各国政府 ⑤产业结构升级,客观上要求部分公共企业民营①出售公共企业(所有权由政府转移到民间）②委托承包经营(承包经营部分盈利上交政府，剩③特许经营（特许经营权鼓励建立）区别：如政府独资或股权最大，同时自己经营或聘代理如政府独资或股权最大,但是把企业承包给私人,或私人独资，都算民营企业。
公共管理学绪论2
（三）社会问题与政府不可治理性的增加
随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发 了层出不穷的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、 社会治安问题、环境恶化问题、失业问题、教育问题、种 族歧视问题、交通问题、犯罪问题等。政府所面临的公共 问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理 性的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的 政府职能和管理方式确有力不从心之感，加上官僚体系本 身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守成规、衙门 作风、贪贿腐败，均引发了民众对政府的不信任感的增长， 使政府面临着合法性危机。
（二）经济衰退和财政压力的加剧
西方国家政府角色过度的膨胀尤其是实行福利国家 政策，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出， 拖垮了政府的预算和经济，表现为通货膨胀居高不下， 经济停滞不前，失业率上升，政府税收能力下降，财政 压力巨大。20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，更 使西方各国出现高额财政赤字，福利国家不堪重负，出 现了一系列新的社会与政治问题。另一方面，国际经济 的自由化趋势所造成的竞争压力不断加剧，对各国政府 造成巨大的压力。节省政府施政成本，促进国内经济发 展，是各国决策者不能不考虑的问题。
公共管理作为一种具有明确社会整体利益指向的管理形 态，是人类社会发展水平以及与文明进程直接相关的管理 模式深刻变化的反映。在生产水平不高、阶级对立和冲突 严重的社会环境中，社会关系更多地体现为阶级关系，社 会管理更多地表现为阶级统治或政治统治模式，公共管理 具有从属于和服务于阶级统治的特点。
在经济发展、教育普及、社会多元化的条件下，与 工业经济和后工业经济社会形态相联系，人类社会的行 政模式也开始由统治行政向管理行政的转变。这意味着 公共领域中的管理活动尽管仍具有为政治统治服务的性 质，但阶级统治变得越来越隐蔽，一般社会管理的色彩 越来越彰显。“管理”尽管在形式上与“统治”类似， 也具有明显的强制性，但已越来越多地指向公共利益， 采用民主和参与的方式。这些变化使公共管理拥有更多 的公共性，形成了相对于政治统治的独立性。传统的、 凌驾于整个社会之上的统治行政模式，逐渐为渗透到社 会生活一切领域的相容性管理模式所取代。政府作为全 社会公共利益的当然代表，在经济、政治、文化和社会 生活的其它方面进行着全面的干预。
公共管理学 讲义
公共管理学第一章绪论公共管理概念分析公共管理是公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。
公共管理的基本特征,就是建构在公共同意基础上的公共管理,以公共权力为制度凭借,以执行社会职能为基础,以公共利益为责任担当,寻求公共利益与个人利益、公平与效率、民主与集中的平衡与公共管理相关的概念分析公共管理与公共行政主体不同行为方式不同目标相同公共管理与商业管理追求的价值不同责任不同提供的服务不同行使的权力不同公共管理学的研究对象和研究方法研究对象：研究公共管理活动规律的学科学科特性：交叉学科（在公共行政学的基础上，融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论）、学术性与应用性相统一、发展中的学科研究方法：定性和定量研究、系统分析、比较分析、案例分析公共管理学的发展一、传统的公共行政学在20世纪30年代至60年代中期，传统的公共行政学范式是建立在以科层制理论和政治——行政二分法的基础上的。
行政二分法的优点：周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响革除政党分肥弊端科层制理论又叫官僚制理论，是由马克思韦伯提出的，它是指的一种以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式。
政治——行政二分法则是由威尔逊《行政的研究》和古德诺《政治与行政》所提出来的二、新公共行政学*产生背景20世纪60-70年代，资本主义社会的思想危机与行政危机*价值目标——社会公平、代表性、回应性、社会责任感*与传统公共行政学的区别价值取向不同反对政治与行政二分法改变官僚制组织形式关心机构但是更关注问题*基本障碍资本主义价值与民主价值的矛盾继续存在社会公平的定义新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化社会公平：避免剥夺享受成果的权利（避免贫富差距过大，对穷人实行“兜底”政策）*贡献新的价值取向新的行政原则三、新公共管理*背景传统公共行政模式日益凸显内在的理论缺陷传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。
《公共管理学》陈振明版第二章
第二章公共组织理论1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
——组织目标与行为是组织的本质性特征2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义上仅指国家机关组织。
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的类型（1：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2A、强制型公共组织：政府部门。
根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。
其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。
如，仲裁委员会――起诉；消费者权益保障委员会；各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的基本要素。
特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
理性――合法权威。
认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。
特点：①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
公共管理学
《公共管理学》第一章：导论1、公共管理的概念：公共管理是公共行政的一个分支学派。
公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别和分支学科。
2、公共管理与公共行政的区别和联系差别：联系：第一：公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派；第二：公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别；第三：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容和范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
3、公共物品的概念和特征含义：公共物品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争．．．．．．性．和非排他性．．．．．以及收费困难．．．．等特征的物品。
．．．．、自然垄断性特征：消费的非竞争性．．．．．．．．．．．初始投资量大。
．．．．．．．．．．、收费困难、规模效益大、．．．．、自然．．．．．．．和非排他性．．垄断性4、公共管理与工商企业管理的区别第一，管理性质的不同，公共管理是国家、政府以及其他公共组织的职能、活动范围，与公共利益相关，具有广泛的社会公众参与，以行使公共权力为基础，是一个公共领域。
工商企业管理是工商企业或者个人对从原材料购买、加工生产到销售等活动所进行的管理，是工商企业自己的事，主要遵循市场价值规律，是企业内部的事务领域。
第二，两者的使命不同，公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的，以效率、民主、公平为价值；工商企业管理以营利为目的，注重效率合理利润。
第三、责任的性质和范围不同，与工商管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。
第四、管理的广泛性、复杂性的晨读不同，公共管理的对象范围更为广泛、复杂，绩效评估更加困难。
5、善治的标准：90年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有．．．．．．．．．．．．．效．的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。
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2.1 威尔逊及其思想
• Thomas Woodrow Wilson(1856-1924)： 美国现代行政学的鼻 祖。 • 著作：《行政学之研 究》（发表于1887年 《政治科学季刊》第 二期）
2.1 威尔逊及其思想
• • • • 说明行政研究领域的历史； 确定这个领域的研究主题； 决定这一领域的最好的研究方法。 在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题， 而且要研究一般的组织与管理问题，他关心组织 的有效性和效率，即生产性。（公共行政学诞生 的标志）
第三节 政策科学、新公共行政的产生
经济背景 政治背景
社会背景
学科新变革
自20世纪40年代以来，政策科学开 始形成；20世纪60年代以来，新公 共行政学具有一定代表性。
第四节 新公共管理时期
• 时间：20C70Y末80Y初 • 代表人物：戴维•奥斯本（David Osborne)、特德•盖布勒(Ted Gambler) • 理论观点与实践：批判传统行政模式， 建立企业家型政府
补充：传统行政学形成的著作代表 • 怀 特（Leonard D.White）：《行政学研 究导论》（1926） • 威洛比（William F.Willoughby）：《公共 行政学原理》（1926）
2.5 传统行政模式的缺陷
4.2 新公共管理的评价
• 优点：强调效率灵活性 • 缺点：请大家思考并讨论！
4.3 新公共服务
• 对新公共管理的修正 • 价值上的追寻
Thank You!
2.3 马克斯·韦伯及其官僚制
• 官僚制组织的特点：非人格化
层级节 制的权 力体系 依规程 办事的 运作机 制 形式正 规的决 策文书
合理的 分工
思考与讨论：
• 官僚制有哪些优点与缺点？ • 你认为中国需要官僚制吗？为什么？ • 如果需要，如何拿来？
4.1新公共管理的背景与理论基础
பைடு நூலகம்
• 背景：财政危机、信任危机、管理危机 • 理论基础：通用管理理论、公共选择理论 • 主要观点：提升政府绩效、改善政府形象
企业家型政府—1
• • • • •
起催化作用的政府：掌舵而不是划浆 社区拥有的政府：授权而不是服务 竞争性政府：把竞争机制引入服务中 卓有使命感的政府：改变照章办事的组织 讲究效果的政府：按效果而是按投入拨款
2.4 泰罗及其思想
• 生平简介（1856-1915） • 主要思想：温故而知新
• 关于泰罗，你还能记得 多少？
T型车
2.5 传统行政模式
• 以正式的政府组织机 构（官僚体制）作为 研究的主要领域 ； • 以政治－行政二分法 成为公共行政学的理 论基础 ； • 致力于行政管理的一 般或普遍原则的探索； • 强调以效率原则作为 最高标准。
第一节 中国公共管理的思想
• 特点
– – – – 产生较早，历史悠久； 自成体系，影响深广； 重思想，轻科学； 去粗取精，古为今用。
补充：西方公共管理范式的转变
传统的公共行政学
（威尔逊、韦伯）
政策科学
（拉斯维尔、德罗尔
• 采取一种静态的研究方法，只注重对官僚体制 （正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式 组织和行政管理过程的研究； • 将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理 过程的影响； • 将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若 干的原理及原则； • 效率的标准被过分推崇，使得价值因素如公平标 准被忽视。
第二章 公共管理学的产生与发展
主要内容
1 第一节 中国的公共管理思想
2 第二节 公共行政学的传统
3 第三节 政策科学、新公共行政 4 第四节 新公共管理
第一节 中国公共管理的思想
–用人思想：《尚书》载“禹布政‘在知人，在安民’， ‘知人则哲，能官人’”； – 行政区划：《左传》载“茫茫禹迹，画为九州”； – 机构设置：夏“六卿”；商“六府”（《礼记》“天子 之六府，曰：司土、司木、司水、司草、司器、司货，典 司六职”）；周“三公六卿”；秦汉“三公九卿”；隋唐 “三省六部”； – 官吏制度：夏商周“宗法分封”、“世卿世禄”；春秋 战国“军功爵禄制”；秦汉“察举”“征辟”；魏晋南北 朝“九品中正制”；隋唐“科举制”。
2.2 古德诺及其思想
• 生平简介 • 著作：《政治与行政》 （1900） • 代表观点：政治是国 家意志的表达，行政 是国家意志的执行。政 治与行政二分。
2.3 马克斯·韦伯及其官僚制
• 生平简介1864-1920 • 组织理论之父 • 著作《新教的伦理与 资本主义精神》、 《经济与社会》
）
新公共行政学
（沃尔多、费雷德里克森
）
公共政策学
（奎恩、戴伊、伊斯顿 ）
（新）公共管理学
（波齐曼等）
第二节 公共行政学的传统
基础理论 代表性人物
政治与行政二分 科学管理理论
伍德罗·威尔逊 弗兰克·古德诺 马克斯·韦伯 弗雷德里克·泰罗
官僚制
企业家型政府—2
• • • • •
受顾客驱使的政府—满足顾客的需要 有事业心的政府—有收益而不是浪费 有预见的政府—预防而不是治疗 分权的政府—从等级制到参与和协作 以市场为导向的政府—通过市场力量进行变革
实践中的改革