我国水资源管理市场化的法律制度研究

[收稿日期]2006-03-17

[作者简介]陈　晨,男,2004级硕士研究生,主要从事环境与资源保护法研究。

第28卷　第1期2007年1月哈尔滨学院学报

JOURNAL OF HARB I N UN I V ERSI TY Vol .28　No .1

Jan .2007

[文章编号]1004—5856(2007)01—0062—04

我国水资源管理市场化的法律制度研究

陈　晨

(重庆大学法学院,重庆　400044)

[摘　要]针对目前我国水资源短缺严重,水环境状况不容乐观,以及现行的水资源管理体制中存

在诸多弊端的现状,水资源管理走向市场化是我国水资源管理事业产业化的必由之路。文章论述了水资源管理市场化的必要性及与之相适应的环境保护法律制度的结构调整和发展完善,以期为我国水资源管理提供理论支撑。

[关键词]水资源管理;市场化;法律对策;水权;水价[中图分类号]D922.66 [文献标识码]A

一、水资源管理市场化的必要性

水是人类生存的生命线,是经济发展和社会进步的生命线,是实现可持续发展的重要物质基础。水资源短缺问题已成为世界各国普遍关注的问题。我国水资源总量为2.8万亿立方米,人均水资源量为2220立方米,约为世界人均的四分之一。目前,我国年总供水量为5600亿立方米,随着我国经济和社会的持续、快速发展,对优良水质的淡水需求量日益增加。预计到2030年人口增至16亿时,人均水资源量将

降到1760立方米左右,全国用水总量可能达到7000亿至8000亿立方米,保障供水任务将会十分艰巨。

然而,目前我国农业灌溉水的有效利用系数为0.4,而发达国家已达到0.8;我国工业万元产值取水量为91立方米,是发达国家的5～10倍;我国工业用水重复利用率不足55%,发

达国家已达到80%以上;水利工程中的渗漏损

失现象也非常严重。在社会生活用水上,我国城市人均综合日用水量高于某些发达国家,城

市输配水管网和用水器具的漏水损失高达20%,仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。可见,我国一方面水资源严重不足,另一方面在生产、消费等各环节中仍存在着严重的浪费。因此,我国节约用水的潜力很大。

我国水资源面临严峻形势的原因是:一是客观条件造成的,二是制度原因造成的。客观原因主要包括人口、经济高速增长对水资源的巨大消耗。制度原因主要包括水资源产权制度不健全、不合理,体制和机制的不顺畅等。笔者认为,改变这一现状的最好办法就是顺应市场经济潮流,引入市场机制,把水务产业完全推向市场,实行水务事业的管理、投资、收费和运营的市场化。

二、水资源市场化管理的现行法律依据

1.宪法依据

我国宪法规定“我国实行社会主义市场经济”,[1]

这是改革水资源管理体制,实行水资源市场化管理的宪法依据。

2.环境法依据

环境法尤其是有关水环境方面的法律是国家和地方改革水资源管理制度,是实现水资源管理市场化的直接依据。《中华人民共和国水法》第六条规定:“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源,并保护其合法权益。”

三、水资源市场化管理相应的法律制度的完善

(一)建立水权交易制度,充分发挥市场机制有效配置水资源的作用

在市场经济中,作为市场主体的企业和个人都是理性的“经济人”,是自身最大利益的追求者,“趋利性”是其本质,缺乏强制力的软约束制度很难要求他们为社会利益去牺牲个人利益。因此,笔者认为,利用“经济人”的趋利本性,建立水权交易制度,充分发挥市场机制的作用,是合理高效配置水资源的有效途径。笔者认为,对现行水权制度的完善应包括以下几个方面:

1.科学界定我国《水法》中水资源的概念

我国《水法》对水资源概念没有明确的定义,只是对水资源的存在范围做了相应规定。我国《水法》第二条规定:本法所称的水资源,包括地表水和地下水。这种规定并未对水资源的概念作出科学定义,它没有反映水资源的本质特征———存于自然载体无人类劳动介入的纯天然性。但是存于地表或地下的除了自然资源水外,还有产品水。尽管产品水来源于自然资源水,在物理性质上与之毫无区别,但由于已经包含人类劳动,已经不再属于自然资源的范畴,而是劳动产品。因此,笔者认为,《水法》对水资源的定义应修改为:“本法所称水资源,即自然水资源,是指存于自然载体处于自然状态可供利用的淡水,包括地表自然水资源和地下自然水资源”。

2.明确表明各种载体中水的权属

明晰产权是交易的基础。要实行水权交易制度,首先必须明晰存于自然界各种水载体中的水产权。我国《水法》第三条规定:水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村经济组织修建的水库中的水,归该农村集体经济组织使用。该条规定存在以下两个问题:

(1)《水法》将水塘、水库等人工载体中的水界定为国家所有,与其他法律法规相悖,也与水权理论不符。水塘、水库等人工修筑的水载体犹如一个取水装置,其所载之水已介入了人类劳动。不再是自然资源水,已经具有产品水的属性。所以,对于水塘、水库等人工载体中的水应界定为产品水,其所有权归工程投资建设者所有。但法律应对其所有权有所限制,首先,投资修建者应向国家交纳水资源费;其次,周边居民为了生活生产所需少量用水,有权以人力、畜力免费取水。

(2)法律只对农村集体经济组织的水塘和水库中的水的权属进行了界定,没有对其他经济主体修建的水塘、水库的权属做出规定。随着市场经济的发展,水权交易制度的实施,投资水利市场的投资主体将越来越多,假设其他单位和个人投资修建水塘、水库,他们对其中的水使用权或所有权将如何界定?笔者认为,应遵循“谁投资谁受益”原则来设计和界定水资源的使用权和所有权。水法条文应增加一款,具体表述为:“其他投资者修建的水塘水库中的水归其所有”。

3.完善水权体系的有关法律规定

水权概念是水权制度体系的前提和基础。我国现行法律没有使用“水权”一词,在水利部《关于水权转让的若干意见(征求意见稿)》中虽然使用了“水权”一词,但对其含义也未予明确。从完善水权体系的角度出发,有必要在有关法律法规中明确水权体系的概念。

(二)完善水价制度,建立符合市场经济规律的水价形成机制

给水定价是个具有挑战性的工作,因为水的价值因质量和用途而异,随着时间和空间的不同发生着变化。在给水定价的过程中,最需要考虑的因素包括:取水的成本和供水过程中的变数,转化水的成本和用水的环境成本。水务政策的关键不仅在于用水价来调配资源,还在于以政策引导,使水资源的分配系统从排队取水向一个交易体制转变。

水价分为水资源税、工程水价和环境水价三个组成部分。水资源配置较好的发达国家都实行这种机制。近年来,随着市场经济体制的

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