行政管理学讲义

• 第三，学习行政管理有利于社会公众更好地参与政府管理。
学习建议
• 一是要勤，学海无涯勤为径。学习有窍门，但没有捷径，需要踏踏实 实的态度，需要付出艰辛。基本概念、理论、工具等，该记住的就得 记住，前面欠了账，后面深入下去就比较困难。
• 二是要恒，避免急功近利心态。不要总琢磨学某些东西有什么用，再 根据自己的判断决定是否下功夫学。两点忠告：对自己判断能力不要 过于自信；碎片化的知识没有用，但累积整合起来会塑造一个人的眼 光和视野。爱因斯坦：“真正的教育成果，就是在学校里学的知识全 部忘光之后还能留下的那部分东西。” 最怕的是中途而废。
•
※当前我国学界使用的“行政”、“行政管理”、“公共行
政”、“公共行政管理”都是“Public Administration” 的同源异译，一般通用，不作刻意区分。
“行政” “行政管理” “公共行政” “公共行政管理”
Public Administration
• ★ “公共行政”与“公共管理”
行政管理学
主讲：彭芬兰
课程介绍
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行政管理学是一门概论性课程，主要教授行政体制及其运行机制的系统的理论、
知识和方法体系。其学科特征体现在以下几个方面：
• （一）综合性与独立性的统一。“综合性”主要指它的跨学科特性，要借用、整合多 学科的知识、技能和技术。这是由公共事务的庞杂性决定的。管理庞杂多样的公共事 务，政府必须有相关领域的知识和能力。通俗点说，政府管什么，管理者就得懂点什 么。“独立性”，一个相对独立的学科和研究领域，不是多学科知识的拼盘或大杂烩。 相对独立的对象，相对独立的研究范畴，而且这些范畴之间具有内在的逻辑联系，从 而形成一个体系。
• 三是要懂，理解的基础上去记忆。概念、基本理论抽象又枯燥，死记 硬背必然事倍功半，窍门就是在“懂”字上下功夫，浏览的基础上融 会，抓住核心要素，用自己的语言表述出来，记忆就容易得多。
• 四是要巧，探讨适合自己的自学窍门。授人以“鱼”不如授人以 “渔”。师傅领进门，修行在个人。学习方法和窍门因人而异，需要 自己去琢磨寻找。
共事务和机关内部事务的客观规律的科学。
“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。
2、行政管理学的研究对象——行政
即国家权力机关的执行机关依法管理社会公共事务 和机关内部事务的客观规律。
（二）研究内容
3、研究内容
• 1、行政管理的一般理论。（行政原理 行政环境 行政职 能 行政权力）
•
2、行政管理的主体。（行政组织和机构，行政领导以及
司法机构
维护法律 监督检查
执法机构 执行法律
国务院
行政机构 执行法律 政府事务
立法机构
制定法律 行为标准
管理国家的活动
评述
• 意义： • ①权力只有使用到它的界限为止； • ②权力只有用权力来制衡才能不会被滥用。
• 局限性： • 1）政府权力日益膨胀，明显地凌驾于立法、司 法机关之上； • 2）行政机关有立法权(委托立法)已成为一种普 遍现象； • 3）立法、司法机关也有大量关于人、财、物等 的行政事务。
评述
• （1）意义： • 强调Байду номын сангаас行政管理的规范性和科学性。
行政
管理
• （2）局限
• 1）将行政等同于管理，没有反映行政管理的特殊性；
• 2）过于强调行政活动的技术性，无视行政活动中政治条 件和政治因素的影响；
• 3）没能科学地揭示国家管理活动的“行政”的本质和特 点。
企业管理
营销管理
管理
行政管理
问题：
相互关系图解
附录
案例讨论： 张某能否起诉学校？
• 张某是某中等专业技术学校的教师。1999年5月，该校行 政科发布了一个分房通知，将该校新购置的5套三居室住 宅分给有关人员，并将分房的条件列出。张某认为，他在 该校已工作10年，对该校的教学改革做出过较大贡献，且 他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却 没有他，这很不公平。于是，他便多次向校行政科、校长 和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下， 于2000年1月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉 讼。
评述
意义： 1）将行政从政治中分离出来，成为一个独立的研究领域。
（2）局限 1）政治与行政之间存在着内在的不可分割的关系； 2）任何行政活动不可能不体现国家的意志，与政治不相联
系的纯粹的行政现象是不存在的； 3）现代国家的政府机关日益积极地参与政治决策，具有强
烈的政治色彩。
问题：“政治与行政”的关系？
本版在第三版基础上进一步修订、扩充而成， 内容上有新的更新、充实(仅文字就增加了10多 万)，结构体系有进一步的调整、改善，理论含量 有新的提高。同时吸纳了三版以来该学科研究的 新成果，依据党的十七大精神成稿、定稿，体现 了与时俱进的精神，具有新的时代气息，更加关 注我国当前行政管理体系改革的热点、难点问题。
公务员）
•
3、行政管理的过程。（行政决策、行政执行、行政协调、
行政信息、行政监督）
•
4、行政管理的保障。（财务行政、行政法治、行政方法、
行政道德）
•
5、行政管理的目的。（行政效率 行政改革）
（三）研究方法 最基本的方法：理论联系实际的方法 此外，常见的还有
哲学研究方法 跨学科研究方法 实证研究方法 比较研究方法等
本书是我国高校行政管理学(公共管理学)、 政治学等专业的必修基础课教材、考硕考博的指 定教材；或经济学、管理学、社会学、哲学、历 史学、法学等专业使用教材；也适合广大公务员 及各类型领导管理者阅读。
参考教材
课前思考
• 1、你觉得管理是什么？ • 2、现实生活中从事管理工作的人都在做些
什么？
第一章 绪论
其二,“二分说”,即从政治与行政分离的角度来确立 行政的内涵,认为行政是国家意志的执行。
政府体制
政治功能 国家意志表达
行政功能 国家意志执行
在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本 的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执 行功能……前者谓之政治，后者即是行政。
------ 美国学者F．J．古德诺《政治与 行政》
• 其三,“功能说”,即从管理功能的角度来确 立行政的内涵,认为协调众人努力达到一定 目的的一切管理活动都是行政。
行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。 ------美国行政学家L．D．怀特1926《行政学导论》
西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。” 沃尔多：“行政被认为是一种具有高度理性的人类合 作努力。”
课程教材
本书由我国著名行政管理学家、新中国公共 管理学奠基人、中国MPA之父夏书章教授主编， 是国家精品课程——行政管理学的教材。
它是为适应概论或导论性质的课程教学需要
而编写的，着重介绍行政管理学的基本理论与基 本方法，注重其基础性、系统性、前沿性，强化 理论与实际的紧密结合，力求体现中国特色，为 落实科学发展观和共建和谐社会服务。
学校管理 ……
管理与行政的关系？
• （三）.我国学者对行政的界定 • 其一,行政即国家行政机关的行政活动,指狭义的政府
行政;
• 其二,行政即国家机关的行政活动,指广义的政府管理;
百度百科——政府是一个政治体系，于某个区域订立、执行 法律和管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机
关、司法机关、军事机关。
※ 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力
量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强 化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而 实现公共的福利与公共利益 。 • 公共管理的主体是政府和非政府的公共部门即第三部门。
• ※ 在我国，将公共管理列为一级学科，行政管理列为其中 的二级学科之一
• 其三,行政即包括政府、国家机关、企事业单 位在内的行政管理活动，最广义的。
• （四）本课程的界定： • 行政，或者公共行政，是指国家权力机关的执行
机关为实现国家目标和统治阶级利益而依法对社 会公共事务和机关内部事务进行有效管理的活动。
• 主体：权力机关的执行机关。在我国，主要是指 是指国家行政机关，即国务院和各级人民政府。
----法国启蒙思想大师孟德斯鸠
Ø魏劳毕 ：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事 务。”
司法机构
维护法律 监督检查
最高权力机构 议会 / 国会
执法机构 执行法律
执政党
行政机构 执行法律 政府事务
管理国家的活动
国家元首 内阁（议员）
立法机构 制定法律 行为标准
党的总书记 中国共产党
最高权力机构 人民代表大会
• （四）规范性和发展性的统一。规范性有两层含义，一是学科研究有自己的语言系统 和规矩，二是研究需要找行政实践中的规律，按照规律办事。发展性则强调进步和创 新，行政实践在不断进步和创新，学科研究也要不断进步和创新。
学习意义
• 第一，学习行政管理有利于提高政府行政管理水平。 • 第二，学习行政管理有利于政府公职人员提高业务素质。
国家政权，推行国家政令，管理国家事务。
•
我国最早出现行政这一概念是在《钢鉴易知录》上。
•
《史记.周礼》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”。 《左传》：“行其政事”、“行其政令”。
• 在西方，英语“Administration”一词源 于拉丁文“Adminiatrare”。西方普遍将 “Administration”解释为“国家事务的 管理”。
• 法院经审查认为，被告不合适，驳回了张某的起诉。 • 案例思考： • 1．本案例中学校行政科的“行政”是行政学中所讲的
“行政”吗? • 2．法院为什么驳回了张某的起诉?
二、行政管理学研究的对象、内 容和方法
• （一）研究对象
•
1、行政管理学又称行政学，也称公共行政学。
是研究国家权力机关的执行机关依法管理社会公
• 客体：法定公共事务和机关内部事务 • 根本原则：民主法治 • 目标取向：高效
• 讨论：学生甲认为：任何组织中都存在行政管理 活动及行为，例如，企业、学校及其它社会组织 都有行政活动，所以公共行政不是政府组织所特 有的活动。 学生乙认为：公共行政活动仅仅存在于政府范 围内，在政府组织以外不可能有公共行政的存在， 因为行政是政治的一部分，二者不可能分开。
• 教学目的和要求：通过本章学习，了解行政、行政学
的含义和特点，理解行政学产生和发展的过程，掌握行政 学的研究对象，熟练掌握行政学的研究方法。
• 内容概要：
• 行政与行政学 • 西方公共行政学的演进 • 行政学在中国
第一节 行政与行政学
• 一、行政的含义 • （一）词源 • 中国古代典籍中很早就有 “行政”一词。其涵义为执掌
• （二）理论性与实用性的统一。“理论性”好理解，任何学科若没有自己的理论，就 不成其为学科。“实用性”则强调，行政管理学是一门致用之学，具有很强实践性、 应用性和操作性。研究目的不仅是解释世界，更重要的是改变世界，解决实际问题。
• （三）具体性和系统性的统一。一方面，研究组织、人事、财务中非常具体、相对独 立甚至有点琐碎的东西，没有对这些具体问题的深入研究，解决不了现实问题。另一 方面，研究要有系统眼光、整体思维。
第二节 西方公共行政学的演进
• 一、公共行政学产生的历史背景
• 1、“行政国家”的出现。
• 其标志是：
行政国家”作为一种学术研究的 概念和理论最早由美国行政管理
• 行政机构和行政人员大量增加。学家德怀特·沃尔多于1948年发表、
• 行政职能大为扩张
1984年再版的《行政国家：美国 行政学的政治理论研究》一书中
• 在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊哲学 家亚里士多德。
• （二）.西方学者对行政的界定
• 其一,“三权说”,即从国家机构分工关系上确认行 政的内涵,认为只有政府的行政部门所管辖的事务 才是行政。
管理国家的活动分为立法（制定法律）、行政（执行法律），司法 （维护法律）三类，这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制 约和平衡。
• （五） 相关概念辨析
• ★ “行政管理”与“公共行政”
※ 行政管理（Administration）关注政府管理，是传统的对行政学的称 谓，主要以政府体制、程序和运作机制为研究对象，探讨其规律，为 政府行政机构设置的科学化和政府管理方式、方法的技术化提供理论 上的依据，其目光限定在政府之内。
※ 公共行政（Public Administration）与行政管理内涵基本一致，但进 一步明确了行政的性质，不仅关注政府，而且关注政府的外部职能， 甚至把目光投向列入政府之外的公共组织。