我国社区社会组织发展的基本议题、发展现状和趋势探讨

理论
我国社区社会组织发展的基本议题、发展现状 和趋势探讨
O 文丨卢磊黄小娟
图片新闻近日，湖北省竹山县麻
家渡缜星源阳光儿童托管家园开展"梦想与风箏齐飞”活动，老师带 着留守儿童给风筝彩绘，然后放飞，
让孩子Cl 感受春光，释放压力。

摄彩/朱本双张红
社区社会组织发展的新时代背景
基层社区治理伴随着整个社会发展 进入转型期。

综合来看，我国社区治理和 居民服务需求的基本特点可以概括为复
杂化、多元化和个性化，具体表现是：其 一，包括社区养老、儿童照顾与保护、 新老市民融合、困难群体服务等在内的
新老问题深度交织在一起，问题和需求 的复杂性有所增加；其二，社区居民的 需求内容越来越多元，需求层次越来越
高；其三，较多相对普遍的问题和需求 也内含特殊性，比如区域差异、文化差 异和社区类型差异等元素往往使得社区
治理和服务供给中复杂性和特殊性糅合 在一起。

自下而上的居民需求和利益诉
求期待基层社区治理的更大作为和主动 开放。

党政重视和顶层设计促使社区治理 迎来新时代。

党的十九大报告明确提出，
要“加强社区治理体系建设，推动社会 治理重心向基层下移，发挥社会组织作 用，实现政府治理、社会调节、居民自治 良性互动”，这与党的十八届三中全会 提出的“党委领导、政府负责、社会协
同、公众参与、法治保障”的现代社会 治理体制是一脉相承的。

概括起来，其 中最明确的关键词是多元共治，即通过
党、政、企、社、民等多元主体参与和 协作，共同推动社区建设和服务更新，
以打造共建共治共享的社会治理格局。

社区社会组织是推动社区治理创新的重 要力量。

社区社会组织成为新时期社区工作
主体多元化的重要力量。

单靠政府和社 区“两委”进行的社区管理已经很难应对
日益复杂化的社区治理难题和多元化的 民生服务诉求，横向拓展社区治理和民
生服务供给侧力量成为一种必然方向。

在由单靠政府和社区“两委”管理向多元 主体协作治理的推进过程中，社区社会
组织是在地性和持续性最强的一种内生
力量。

在当前社区党委和居委会行政事 务繁多、行政色彩较浓的现实状况下，
社区社会组织能够在社区治理和服务供 给上发挥优势并有所作为。

社区社会组织日益突出的作用获得 基层政府和社区的认可。

社区社会组织
具有在地性和可持续性强的突出特点，
其较为熟知基层社区治理和民生服务的
重难点工作，在社区环境治理、助老助 残服务、文化建设、空间再造和便民服
务等方面发挥重要作用，同时它们亦能 够以组织化和规范化的方式有序引导愿
中国社会组织2019年 第9
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意参与社区公共事务、具有社区公共精神的社区居民参与到社区建设中，这对于基层社区的议事协商、居民自治、社区参与和志愿服务等都有着重要意义。

总而言之，发展社区社会组织既是推动社区治理和服务创新的题中之意，又对推动社区参与和增强基层服务力量有着重要意义，更能够丰富基层社区治理的主体力量。

社区社的概念辨析与定义检视民政部发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》之后，在学界和实务界就曾开展过有关社区社会组织基本概念及其外延的讨论，较为集中的内容是政策文本和当前社区实践中的差异带来的理解偏差，因此本文特别对社区社会组织的概念及其外延做出基本分析。

《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中对社区社会组织的基本概念做出了如下界定：它是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。

从一定意义上讲，这基本等同于城乡社区服务类社会组织的概念，属于社会组织的范畴，也是民政部门进行直接登记注册探索的一种类型。

较早专注社区研究的夏建中教授在其《社区社会组织发展模式研究》一书中对于社区社会组织做出了如下解释：社区社会组织主要是指以社区为活动范围，以社区居民为主要成员或服务对象，以满足社区居民的不同需求为目的成立的社会团体和社会服务机构（民办非企业单位）。

他认为，社区社会组织的组织性质是我国依法登记注册的社会组织中的两类，即社会团体和社会服务机构（民办非企业单位）。

百度百科中把社区社会组织解释为：它是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办活动以满足社区居民不同需求的民间自发组织，并将其归为社会组织的重要
组成部分。

以上三种对社区社会组织的概念界
定有一个明显的共同点，就是把社区社
会组织作为社会组织的构成部分。

但这
与实践层面和最新全国社区社会组织工
作推进会上的数据统计有一定偏离，显
得还不够完整。

结合以上概念界定，本文认为，
社区社会组织是由社区居民或辖区单位
等发起成立，以城乡社区为服务场域、
以整个社区及其居民为服务对象，以解
决社区问题、满足居民服务需求为目的
的依法登记注册或备案的社会组织。

这
一概念包括如下基本要素：其一，以社
区力量为主体；其二，以社区为活动范
围；其三，以社区及其居民等为主要服
务对象；其四，以解决社区问题和满足
居民服务需求为目的；其五，其组织属
性分为两类，即依法登记注册的社会组
织（包括社区基金会、社会团体和社会
服务机构）和依规备案的社区组织。

社
区社会组织的业务内容有邻里互助、为
民服务、公益慈善、农村生产技术服务
和文体娱乐等；从服务性质上可以将其
简要地分为三大类，即自益性社区社会
组织（如合唱团和舞蹈队）、互益性社
区社会组织（如残障人士互助社和社区
妈妈帮）和公益性社区社会组织（如各
类社区志愿服务组织、社会服务机构、
社会团体和社区公益基金会）。

社区社会组织的制度建设及其分析
实践先行、政策发力是社区社会组
织发展的基本特点。

自有社区概念以来,
社区自发组织一直都是社区治理和民生
服务的重要主体，以柔和的力量带来有
温度的服务，发挥着不可替代的作用。

顶层制度的创制出台表明社区社会组织
受到了一定程度上的重视并得到了党政
部门的认可，其未来发展值得期待。

国家层面推进社区社会组织发展政
策一直在集中持续发力。

2016年8月，
中共中央办公厅、国务院办公厅发布的
《关于改革社会组织管理制度促进社会
组织健康有序发展的意见》中第三大部
分就专门提出大力培育发展社区社会组
织,并就其准入门槛、扶持发展和功能发
挥做出了明确规定。

2017年6月，中共
中央和国务院共同颁布实施的《关于加
强和完善城乡社区治理的意见》也明确
提出，大力发展在城乡社区开展纠纷调
解、健康养老、教育培训、公益慈善、
防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民
融入及农村生产技术服务等活动的社区
社会组织，并将城乡社区服务纳入政府
购买服务指导性目录。

2017年12月，
民政部发布了《关于大力培育发展社区
社会组织的意见》的专项政策，提出了
培育发展社区社会组织的总体要求，要
充分发挥社区社会组织的积极作用，重
点对社区社会组织的培育扶持措施做出
了明确规定。

地方跟随和先行先试并存是社区社
会组织制度建设的重要特点。

在民政部
颁布社区社会组织专项政策后，各个省
市也紧跟着陆续推出社区社会组织发展
政策。

截至2018年11月，已有福建、广
东、甘肃、贵州、宁夏、湖北、山东、
安徽和重庆等省份在民政部相关政策文
件的基础上，推出了本地区培育发展社
区社会组织的政策制度，明确了发展社
区社会组织的基本目标和主要举措。

同
时各地政策也有了新的内容，如安徽省
强调县级民政部门要通过允许社区服务
场所作为登记住所、允许多个社区社会
组织合署办公、结合社区社会组织特点
制定章程范本等方式优化登记服务，并
充分发挥“互联网+”优势.提高登记
审核效率。

需要特别注意的是，早在民
政部推动社区社会组织新政之前，就有
包括江西省、天津市、北京市、上海市
中国社会组织2019年第9期
理论
和浙江省在内的多个地方民政部门推出了社区社会组织发展专项政策.安徽省民政厅和山东省青岛市民政局还专门出台过有关培育发展社区枢纽型社会组织的政策文件。

政策制度的有效落地才能推动社区社会组织不断发展，因此应考虑建立社区社会组织发展评估监测机制，各地应选择具有一定代表性的街道和社区作为深度观察点。

在找寻好做法、好经验的同时，及时发现政策的缺失和实践的困境，通过适当调整实现良好发展态势。

社区社会组织的基本现状和现实处境
从长期的社区治理实践来看,社区社会组织有着灵活性强、扎根社区和服务及时便捷的突出优势,在化解社区矛盾、增强邻里关系、激发社区活力、扩大居民参与、推动社区自治、引领社区志愿服务、创新发展模式和营造社区文化等方面都发挥着积极的作用。

与此同时，社区社会组织发展也面临着不少挑战。

社区社会组织已有一定存量，但登记注册类社区社会组织数量还比较有限。

根据民政部相关负责人在2018年全国社区社会组织改革发展经验交流暨工作推进会上的介绍，根据本次会议25个省份书面材料的不完全统计，社区社会组织数量已达39.3万个，由两大部分构成，一是在民政部门依法登记注册的社区社会组织6.6万个，二是由街道（乡镇）和社区备案管理的社区社会组织32.7万个。

同时也提到了7000余家以社区居民为主要服务对象的民办社会工作服务机构。

根据笔者对社区社会组织发展的长期观察来看，还有一定数量的社区社会组织尤其是草根社区社会组织并未纳入数据统计。

这就需要基层街道和社区积极引导草根社区社会组织进行备案并纳入基础数据库。

社区社会组织具有明显的社区属
性，新增登记注册类社区社会组织主要
集中在基层区县和街道（乡镇），东部
沿海地区增速较快。

从中国公益研究院
基于中国社会组织网的数据统计来看，
从2018年1月到9月，新增登记注册类
社区社会组织有近2250家，其中社会
服务机构（民办非企业单位）数量最多
（占总量的77%）,社区基金会占总量
的0.5%,社会团体占总量的22.5%,民
办非企业单位依旧是登记注册类社区社
会组织中存量最大且增速最快的组织形
式。

作为近年来新兴的社区基金会也成
为2018年社区社会组织和基层社区治
理新的增长点。

从登记管理部门的层级
来看，社区社会组织的登记注册工作主
要集中在区级民政部门，这跟其扎根社
区的属性直接相关。

从地区分布来看，
2018年新增的登记注册类社区社会组织
主要集中在江浙沪等省份，这也符合社
会组织的整体发展态势。

社区社会组织整体发展不均衡，志
愿公益性社区社会组织和社区发展类社
会组织相对较少。

无论是登记注册类社
区社会组织还是备案类社区社会组织一
直存在类型不均衡的突出问题.较多集
中在生活服务和文体娱乐方面，聚焦居
民互助和社区治理的社区社会组织数量
相对较少。

从服务对象来看.老年人、
残障人士、其他困难人士及儿童少年等
需求更强烈的群体是社区社会组织服务
的重点人群。

社区社会组织在弥补社区
治理和民生服务不足方面发挥了积极作
用.也在一定程度上以服务为平台增进
了社区居民的互动和联结。

社区社会组织培育发展已有初步路
径,但增量提质仍需潜心探索。

社区社会
组织的孵化培育需要外部环境的支持，
比如入行引领、场地支持、资金投放、服
务聚焦和能力优化等，这就需要社区社
会组织枢纽平台的全面支持。

依托专业
性强的社区社会组织，通过挖掘社区能
人、搭建组织架构、规范组织制度和提升
组织能力等手段培育孵化备案或草根社
区社会组织是当前社区社会组织培育的
主要路径。

其中政府购买服务和社区小
微项目资助为主的项目化运作和管理成
为了主要手段，较为典型的是北京市朝
阳区的社区创享计划和各地迅速兴起的
社区微创投大赛。

以项目大赛为具体载
体，催生和培育了一批备案类或草根的
社区社会组织，比如三里屯街道“东三
里义务理发队”在创享计划资金的支持
下实现了组织的从无到有、团队人数的
由少到多、内部治理的逐步规范和社区
影响力的逐渐提升，再如安贞街道“金
手指爱心坊”从自益互益到志愿公益的
组织转型和以低龄老人助力社区高龄老
人和特殊老人服务的温暖转变。

这都是
十分典型的社区社会组织成长案例。

当
然，社区社会组织的发展更需要在保有
初心的同时，不断扩大人员规模，提升
服务理念、方式方法和创新意识，实现
组织的更好发展。

基层枢纽型社会组织已成为基层社
区治理体系和社区社会组织体系的重要
标配。

社区社会组织需要自己的行业共
同体和“娘家人”，再加上政府推动社
区社会组织的发展也需要一个综合性强
的枢纽平台，因此基层枢纽型社会组织
便应运而生且成为连接基层政府与社区
社会组织的重要桥梁。

如北京市相关部
门较早就提出了社会组织发展的三级平
台，其中第三级平台主要指的便是街道
社区社会组织枢纽平台，东城区、朝阳
区等较多区域均已全面建立起街道级社
区社会组织联合会、社会组织综合服务
中心等组织实体，发挥了不可替代的重
要作用。

较为典型的有东城区建国门街
道社区社会组织联合会、朝阳门社会组
织联合会和朝阳区大屯街道社区社会组
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织联合会等。

挑战与机遇并存是社区社会组织发展面临的现实处境。

顶层制度的设计出台提供了社区社会组织发展的新机遇，但政策实施的有效性还待深入观察。

从全国来看，社区社会组织发展的挑战大于机遇，尤其体现在基层政府对其实际重视程度不够、资金支持较少、服务场所受限等方面。

就其自身而言，类型发展不均衡、备案类社区社会组织规范性程度较低、全职工作者和志愿者力量不足、创新性显得不足和中青年社区居民组织非常少等突出问题。

这些突出问题都需要在实践中积极调整和优化，让发展环境和外部支持更加充足，内部治理和组织建设也更加规范。

发展社区社会组织的主要建议和趋势探讨
随着社区治理的重要性日益凸显和社区社会组织专项政策的出台，加之实践层面的积极探索，促使社区社会组织发展迎来了难得的新机遇，也客观存在着一些发展难题。

对此，本文就其未来发展和可能趋势进行初步探讨。

基层党政部门的领导重视、政策支持、资金投放和空间释放直接关系到社区社会组织的基本样态和发展活力。

自上而下的行政支持是推动发展社区治理创新和社区社会组织的重要保障，从基层社区治理体系来看.党政部门更应该合理归位，在积极引导社区社会组织沿着正确方向前行的同时，应提供更加实在的支持，尤其是符合发展实际并带有一定前瞻性的政策创制和对于社区治理相关经费的统筹使用，切实把党组织服务人民群众经费、社区公益金和其他相关资金有效使用在社区治理和民生服务中，让居民在参与社区建设的过程中体验到获得感和幸福感。

枢纽型社区社会组织和社区基金会是社区社会组织发展的两大支撑力量，
也将是社区社会组织的重要增长点。

当
前现存的大量社区社会组织各自都在发
挥着一定的作用，但是其缺少基本共同
体，整体效应显得不足，所获得的支持
性资源也还比较薄弱，以街乡级社区社
会组织联合会或社会组织联合会和具备
一定条件后成立起来的社区基金会则能
够发挥其功能优势和资源优势为其他服
务型社区社会组织提供多方面支持。

截
至2018年9月底，我国仅有社区基金会
139家，在基金会和社区社会组织中的
占比都非常低，且主要集中在东部沿海
省份。

因此，应鼓励有条件的街道或乡
镇充分整合地区资源引导成立社区基金
会，引入在地化和社会化资源注入社区
治理和民生服务领域，助推社区社会组
织的培育发展和社区治理难题的破解。

当然，社区基金会的可持续资源筹集和
组织内部治理等方面还需要有更深入的
探索，社区社会组织也需要尝试更多元
化的资源整合。

扎根性、本土性的登记注册类社区
社会组织会越来越受欢迎并成为助力社
区治理和服务创新的主要力量。

社会组
织具有专业性强的突出优势，其有助于
提升基层社区治理的专业化水平，成为
社区治理和民生服务的重要力量。

但是
由于多方面原因，在过往的政府购买社
会组织服务中存在着较为突出的“打一
枪换一个地方”的突出问题，即外部社会
组织承接项目落地社区服务周期较短、
频繁更换且部分购买方刻意追求创新，
常常使得服务缺少持续性的充分考虑并
由此带来一系列附带性问题，这在一定
程度上给社区及其受益对象带来了一定
的困扰。

应有意识地建立社区社会组织台
账并引导社区社会组织的均衡化发展，
重点发展和支持志愿公益类社区社会组
织。

在我国社区社会组织存量还较为有
限的情况下，文体娱乐类社区社会组织
依然较多，它们在激活居民参与和丰富
居民精神文化生活方面发挥着积极作
用，但是其对社区发展的贡献值往往较
低。

培育发展和重点支持志愿公益类和
社区治理类的社区社会组织应是未来重
点方向，还能够以此逐步实现以组织化
方式有序带动社区居民关心社区事务和
参与社区建设，营造积极向上的社区公
益文化，也让社区治理和发展渐进式地
走向自我服务、自我管理、自我教育和
自我更新。

与基层政府和社区两委的联动协作
水平将直接影响到社区社会组织未来作
为空间。

社区党委和居委会应在回归本
位本职的同时，开放相对充分的参与空
间，让社区社会组织发挥优势以助力社
区建设。

反过来讲，作为社区治理和民
生服务重要主体的社区社会组织应与基
层政府和社区“两委”形成良好的互动
协作关系，以使得自身能够获得相应的
基本认可，并更深入地参与社区治理和
民生服务之中。

社区社会组织研究将成为社会组织
研究和社区治理研究的重要内容,尤其是
社区社会组织成长发展的规律性研究应
成为重要研究方向。

目前在实践层面已有
了较为丰富的有关社区社会组织发展的
生动案例和研究素材，这既需要实务界的
用心探索，也需要学术界的研究跟进。

其
中应重点关注的研究方向是社区社会组
织的分类分级、培育策略、功能作用、内
部治理、资源筹措、成长规律、发展模
式、体系建设和社区中青年群体的社区参
与及其组织培育等。

同时，以社区治理为
主要内容或重要方向的报刊杂志也应积
极宣传各地社区社会组织发展的创新做
法和典型经验，为广大社区治理和社区建
设工作者提供借鉴和参考。

•
（卢磊，民政部培训中心讲师；黄小娟，北京益
耕咨询创始人）
中国社会组织2019年第9期。