我国三次发行地方债券的历史考察_以财政体制变迁为视角_姜长青

到了 6.26 亿元。 对于这些省份而言，发行地方债券
就成为一个现实要求。 表 1 1957－1960 年安徽省财政收支额 单位:亿元
年份 1957
财政收入 3.71
财政支出 3.43
赤字 －0.28
1958
4.56
10.82
6.26
1959
9.26
14.44
5.16
1960
11.59
17.42
5. 83
“大跃进”运动扰乱了原有的经济秩序，也影响 了财政体制的正常运行。 1958 年地方分得的财力大 大超过了原来的设想， 而且各个地区之间的财力很 不 均 衡 。 因 此 ，这 就 一 方 面 缩 小 了 中 央 财 政 的 财 力 ①， 另一方面， 也影响了地方经济建设与整个国家经济 建设之间的协调性。 出于解决财政体制中的矛盾和 问题的动机，国家对财政体制进行了改进。1958 年 9 月国务院颁布 《关于进一步改进财政管理体制和改 进银行信贷管理体制的几项规定》， 并自 1959 年开 始实施。其基本内容是：收支下放，计划包干，地区调 剂，总额分成，一年一变。 财政收入中除少数仍由中 央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收 入，如铁道、邮电、外贸、海关等收入以外，凡在各省 市实现的财政收入，包括除关税以外的各项税收(工 商统一税、工商业所得税、农业税、盐税、利息所得 税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐 税、车船使用牌照税)和企业收入(含中央下放企业收 入)全部划作地方财政收入；财政支出除中央各部门 直接办理的少部分经济建设支出、 中央级行政和文 教支出、国防支出、援外和债务支出以外，其余的包 括基本建设投资和增拨企业流动资金在内， 全部划 作地方财政支出， 不再区分正常支出和中央专案拨 款。 这种体制虽规定了对地方财政收入少而由支出 多的地区进行调剂的方针，但在财权下放的情况下， 中央用以调剂的财力有限， 不足以满足大跃进背景 下地方对建设资金的需求， 这就留下了一个建设资 金的缺口。 如安徽省 1958 年的财政收入为 4.56 亿 元，而支出的规模却达到了 10.82 亿元，资金缺口达
1950 年度下 期 生 产 建 设 折 实 公 债 一 千 三 百 万 分于 11 月 3 日起在东北区内发行，这期公债的发行 范围主要为各大、中、小城市，其中又以大、中城市为 重点。因为此时农村新粮尚有大量上市，故暂不在农 村中推销。 这次发行用时不到一个月的时间， 截至 11 月 23 日止，各地的认购计划都已基本完成。 报道 说：“东北各地人民为了加强东北经济建设， 此次购 买公债比上期都更为踊跃。 鞍山市在八日到十八日 的十天中， 就把所认购的二十八万分债款全部缴送 国库，并且超过认购计划五千六百多分，公债推销时 间较预定计划缩短了二分之一。 沈阳市公债交款额 到二十三日止已达认购额的百分之四十七以上。 ”③
一、为了实现东北的早日振兴，东北人民政府发 行 1950 年东北生产建设折实公债
中华人民共和国刚刚成立的 1950 年，国家实行 了高度集中、统收统支的财政体制，即地方收入集中 于中央，地方支出由中央统一审核、逐级拨付，地方 财政收入与支出之间基本不发生关系。 它的主要特 征：一是收入高度集中，全国各地的主要收入，统一 上缴中央金库，没有中央支付命令不得动用。二是支 出由中央集中统一治理， 地方一切开支均需经中央 批准， 统一按月拨付。 三是财政治理权限集中于中 央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准，预决 算和审计、会计制度统一由中央制定、编制和执行。 在统收统支的财政体制之下， 实际上只有中央一级 财政。在解放战争还在局部地区继续进行的背景下，
1950 年 2 月 15 日，东北人民政府发布《一九五 零年东北生产建设折实公债条例》。 《条例》规定公债 募集及还本付息均以实物为计算标准， 其单位定名 为“分”，总额为 3 千万分。公债面值有一分、五分、十 分、五十分、一百分五种，以实物为计算标准。 发行时 每分之值以沈阳市高粱米五市斤、五福布一市尺、粒
北的财政预算，连解交中央的任务在内，已达到收支 平衡。 如从东北区本身来说，实际上已有盈余。 这有 力地支持了东北的经济发展。 1950 年“公营工业与 农作物生产总值比一九四九年增加了百分之六十五 点三，完成计划百分之一○二点七。其中工业生产总 值比一九四九年增加百分之一○○点五， 完成计划 百分之一○一点八； 农业生产总值比前年增加百分 之四十四点一，完成计划百分之一○三点四”。⑤东北 的经济恢复和发展，有力地支持了全国的经济恢复， 并在随后到来的抗美援朝战争中发挥了重要的后方 基地作用。
东北地方公债的顺利发行， 短期内为东北经济 建设筹集了大量资金。 由于建设资金比较充分和全 国人民的大力支持等因素， 东北的财经情况短期内 发生了显著的变化。据报道：“随着战争的胜利结束， 东北人民政府在毛主席的指示下， 及时地将战争供 给性的财政，转变为生产建设性的财政，这一正确方 针的执行和贯彻， 就使得东北区的国民经济的恢复 与重建，获得了坚固的财力物力保证”。 ④1950 年东
①《人民日报》1950 年 3 月 11 日 第 2 版。
②《人民日报》1950 年 5 月 7 日，第 1 版。
③《人民日报》1950 年 11 月 27 日，第 2 版。
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④《人民日报》1950 年 5 月 9 日 第 1 版。
⑤《人民日报》1950 年 1 月 4 日，第 2 版。
⑥中央文献研究室编：《周恩来年谱》中卷，中央文献出版社 1997 年版，第 87 页。
地方公债是一个与国债相对应的概念， 是政府 公债体系的重要组成部分。 它是地方政府举借的各 项债务的统称，是地方政府根据信用原则，以按期还 本付息为条件筹集财政资金的形式。 中国是一个发 展中大国，建设任务繁重，资金不足成为一个长期存 在的问题。 而发行公债是解决财政困难的一个有效 措施。 在新中国的历史上，多次发行国家债券，但发 行地方债券，主要的有三次，这其中既有经验，也有 教训。对这三次发行地方公债进行历史的考察，以便 为以后更好地进行地方债券的发行提供历史的借 鉴。
建国后第一次发行地方公债是从东北开始的。 1948 年底，东北全境获得解放 ，为大规模的经济恢 复建设提供了必要条件，但经过长期战乱的东北，建 设资金极为缺乏， 当时东北本地区的财政收入不足 以提供大规模建设所需要的财力。 东北人民政府为 筹措建设资金，加速东北经济的恢复与发展，经中央 人民政府政务院批准，发行了 1950 年东北生产建设 折实公债进行筹措经济建设资金。
资料来源：国家统计局国民经济综合统计司编：
《新中国五十年统计资料汇编》， 中国统计出版社
1999 年 11 月版，第 422 页。
1958 年 6 月通过的《中华人民共和国地方经济 建设公债条例》②就恰好适应了这一要求。 《条例》规 定：省、自治区、直辖市认为确有必要的时候，可以发
东北人民积极认购建设公债， 据报道：“东北各 地已普遍展开认购建设公债的热潮， 旅大区且于公 债发行第一日即认购足额并超过任务百分之二十。 东北银行沈阳分行自公债开始推销之日起五天内已 售出二万八千五百七十五份， 其中职工及公教人员 购买者占百分之七十。 ”①上期一千七百万分的发行 工作已于三月间胜利结束。“公债实销额为二千一百 廿一万三千分，连同农民以粮谷实缴的八十万分，总 计超过原计划一千七百万分的百分之三十弱。 这一 巨大成绩对于平衡今年首季东北财政的收支和保证 工业建设所需资金的支付起了相当大的作用。 ”②
【金融改革】
我国三次发行 地方债券的历史考察
—— —以财政体制变迁为视角
姜长青 （中国社会科学院经济研究所,北京 100836）
摘要：我国在建国初期、大跃进时期和 2009 年分别发行了三次地方债券，各自取得了不同的历 史成效。 这三次地方债券的发行，都和当时的财政体制有着密切的关系，因而从财政体制的视角 对三次发行地方债券进行历史考察，可以吸取历史的经验教训，为今后更好地进行地方债券的 发行提供历史的借鉴。 关键词：地方债券；发展历史；财政体制；金融体制 文章编号：1003－4625（2010）04－0028－06 中图分类号：F830.91 文献标识码：A
收 稿 日 期 ：2010－01
作 者 简 介 ：姜 长 青 （1975-），男 ，中 国 社 会 科 学 院 经 济 研 究 所 博 士 后 ，研 究 方 向 为 中 华 人 民 共 和 国 经 济 史 。
金融理论与实践
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2010 年第 4 期(总第 369 期)
【金融改革】
盐五市斤、原煤三十四市斤之市价综合折算。本期公 债分五年做五次偿还， 自一九五一年起每年抽签还 本一次。第一次抽还总额百分之十，第二次抽还总额 百分之十五，第三次抽还总额百分之二十，第四次抽 还总额百分之二十五， 其余百分之三十于第五次还 清。公债为年息五厘，利息每年还一次，分 5 年还清。 还本付息均以东北银行总行公布的实物市价为计算 标准。
2010 年第 4 期(总第 369 期)
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金融理论与实践
【金融改革】
业收入、印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、 城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税及地方 其他收入；另一种是企业分成收入，包括中央划归地 方管理的企业和虽属中央管理但地方参与分成的企 业 ，分 成 比 例 为 20%作 为 地 方 收 入 ；再 一 种 是 调 剂 分成收入，包括商品流通税、货物税、工商业税、工商 所得税、农业税 5 项。 地方财政支出，分为正常支出 和中央专案拨款两种。地方正常支出由固定收入、企 业分成收入和调剂分成收入抵补。从 1958 年起实行 “以收定支，三年不变”后改为五年不变的财政管理 体制。由于“大跃进”影响，从中央到地方层层下放财 权，财政收入受瞎指挥和浮夸风的影响，出现了虚假 现象，这种办法只实行了一年。
1950 年国家财政支出中国防费支出就占到了财政 支出的 41％强，这使得国家财政无法照顾各地经济 社会发展的特殊需要， 也不利于充分调动地方理财 和发展经济的积极性。 如 1950 年黑龙江省的财政收 入，除少数零星收入抵做地方开支外，一律上缴中央 金库。 财政支出，包括各级政府的支出，由财政部统 筹安排，逐级拨付。 市、县的财政支出，按人员、马匹、 车辆编制和供给标准， 核实开支单据， 按实由省核 销。 地方上用于建设的资金很少，这对于已经转入恢 复建设，急需建设资金的东北来说，是一个很大的限 制。
东北生产建设折实公债的发行， 在一定程度上 弥补了由于实行中央“高度集中、统收统支”所造成 的地方财力匮乏的局限， 在短期内积累了大量的财 力，克服了建设资金不足的困难，为经济恢复和振兴 赢得了时间和民心。
二、大跃进期间地方经济建设债券的发行 1953 年我国开始第一个五年计划，进入大规模 建设时期，为弥补经济建设资金的不足，国家发行了 国家经济建设公债， 连续五年发行了 35．45 亿元的 国家经济建设公债，年息 4％。 这些公债的发行为国 家提供了急需的建设资金， 相当于同期国家预算经 济建设支出总数 862.24 亿元的 4.11％。 对于“二五” 期间的国家公债发行问题， 根据周恩来年谱有关记 载显示， 当时准备是要继续发行国家公债的。 1957 年 10 月 18 日， 周恩来主持国务院第五十八次全体 会议，他在会上发言时指出：关于公债问题，“二五” 期间仍要发行， 目的是为国家建设积累部分资金； “二五”计划总额要增加二点五亿元；分配要合理。 ⑥ 事实上，“二五”计划期间并没有发行国债，而一些省 份发行了地方建设公债。 这和这一时期国家财政体 制的变化密切相关。 1957 年 11 月全国人民代表大会常务委员会批 准国务院《关于改进财政管理体制的规定》，划定了 地方财政的收支范围，扩大了地方管理财政的权限， 在保证国家重点建设的前提下增加了地方的机动财 力，从而进一步发挥了地方积累资金、增加收入、节 约支出的积极性。将地方财政收入划分为 3 种：一种 是地方固定收入， 包括地方国营和公私合营企业事