第八章 近代财政制度的变迁

2．清中后期：中央财权的下移
背景：清中叶始，内忧外患的夹击下，国家财政危机 逐渐显露，中央集权的财政体制竭蹶不堪，财政出现失控、 运转不灵，统收统支的一元财政管理体制已经名存实亡。 于是，清政府只得允许各省官员自筹军费，以应付紧急需 要，照例给予地方督抚等自筹军饷的权力。然而由于时局 发生了较大变化，临时给予地方督抚的财权不仅未能及时 收回，反而被长期延续下来。
3．清末：中央与地方的争权
地方财政体系形成后，中央财政对地方财政逐渐失控， 难为清廷所容。因此中央政府做出一些政策性调整，试图 阻止财权的分化，如希望通过财政行政组织的变化、预算 制度的实行以及新税种的征收、新支出的开列，遏制财权 的下移。
（二）北洋政府：国地财政划分的尝试
1． 国地财政划分的尝试 1913年，北洋政府财政部颁布《国家税法与地方税法 草案》和《国家费目与地方费目标准案》，规定田赋、关 税、盐课、统捐、厘金等重要赋税收入都归中央，地方税 收科目只有田赋附加和其它不重要的杂税而已，并且地方 附加税的增长幅度也受到限制。但如此的国地财政划分并 没有得到切实的贯彻执行。
库藏制度：户部银库为“天下财赋总汇”，各省 布政司为户部的地方分支，是中央财政的地方专员。
集权体制的内在矛盾：一方面剥夺地方财政的一切 机动权，另一方面又不得不允许地方财政机动权的非法 存在。
“前清旧制，财务之系统不明，中央拥考核之虚名， 各省操征榷之实柄，中央需费，则取求于各省，于是有解 部之款，有京饷之款，各省不足，又仰给于中央，于是有 部拨之款，有受协之款，前后之丰啬不同，始而认解，继 则截留者有之”。
2．中央财权旁落，形成地方割据局面
财政厅长由最初的表面呈请任命，逐渐变成自行委任； 对中央直接管辖的烟酒、常关、印花、官产等地方机构， 强行派人接管；有些省份插手盐务机关，把盐运使、运副、 榷用局的用人之权操诸自己手中。中央无法对各省财政厅 进行控制，中央专款被地方政权任意截留。
（三）国民政府：国地财政划分的逐步百度文库善
2． 借鉴西方财政模式，推行预算制度、决算制度、 库藏制度
1908年，清政府颁布《清理财政章程》，并设立了清 理财政处，隶属于度支部，专司审核中央和地方的预、决 算报告，汇编中央与地方的预、决算报表，然后汇总成册 （国家预算）报度支部，奏请实施。1910年，又拟定 《预算册式及例言》，详细规定了编制预算的具体步骤和 工作方法。
督抚财政外销制：各省督抚藩司等把原由户部掌握的 上报、下拨、奏销等权，变为自主或自行裁定的权力，体 现了中央户部与各省督抚在国家财政内部争夺财权或重新 划分财权。起自厘金、捐输等的实施，原由户部掌握的奏 销制，变为重点奏效，进而演变为督抚外销制。
较独立的地方财政系统：各省督抚财权扩展后，原来 听命于户部的布政司逐渐降格为从属于督抚衙门的财政机 构，另外，地方督抚在布政司外另设财政机构，如“总粮 台”、“厘捐局”、“军需总局”、“筹防局”、“善后 局”等，这些机构的收款与用款并不经藩司调拨，而是由 督抚衙门分解到各个部门。
地方税收权的扩大：甲午战争后，清政府为了应付对 外赔款，为了省事起见，把还款的本息分解到各省，只要 各省能偿还款项，允许可以采取一切办法。这等于开放了 地方税收范围、税率以及征收办法的权限。由此地方政府 随意扩大税项，提高税率和征税渠道，权力越来越大，财 政税收体系也越来越乱，中央财权实际已经架空。
2．中央与地方财政划分的演变
1927-1935年，为中央和省二级制。 1927-1941年，中央、省、县三级制。地方财政分省 县两级，以省级为主体。 1941-1946年6月，国家财政和地方自治财政二级制。 省作为代表中央监督领导地方自治的虚级，与中央政府归 于一体，县市才是真正的自治单位。 1946年6月-1949年，三级制。界限较为清晰，即财 政收支系统分为中央、省（或院辖市）、县（或省辖市） 三级，县一级财政相对独立。
第八章 近代财政制度的变迁
一、中央与地方财政关系 二、财政管理机构与制度的演变 三、财政收支结构的变化 四、内债与外债的发生
一、中央与地方财政关系
（一）清代：集权—分权—争权
1．清代前期，集权体制： 财权由户部掌握；税收由户部统一定制；开支由户 部统一核销。
起运存留：起运是“凡州县经征钱粮，运解布政使 司，候部拨用”；存留就是“凡州县经征钱粮，扣留本 地，给经费”。
3．仍属于中央集权型财政体制
对地方权限的限制。 建立统一财政经济的努力：废除厘金；统一税制，统 一财政；整理货币，实行废两改元和币制改革。 30年代，各省的岁出、岁入只占到国家岁出的1/3左 右。
二、财政管理机构与制度的演变
（一）晚清：
1．户部改为度支部 1906年，户部改为度支部，并将原有的14个清吏司改 为10司（田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、 军饷、制用、会计），并规范了度支部及新设10司的职掌。 晚清的“以事名司”，将原来各司纵横交错的财政职能归 为“以类相从”，名实相符，从而使新设各司的财政职能 更加明晰，更接近于现代的财政管理模式。
1．国地财政划分：古应芬、宋子文、孔祥熙划分案
1927年7月，古应芬提出《划分国家收入地方收入暂 行标准案》和《划分国家地方支出暂行标准案》，将田 赋划分给地方，省地方财政在国家财政中的地位有所提 高。1928年7月，第一次全国财政会议，宋子文提议修 正古案，该修正案与古案相比，显得更加详细具体。 1935年月，国民政府公布孔祥熙主持制定的《财政收支 系统法》，该法对原有国地财政收支划分作了较大调整。
1908年，清政府赋予大清银行经理国库事务，主管国 家一切款项，并代理经营管理公债证券和纸币发行等职权。 1910年，清政府又制定了统一国库的措施，国库分总库、 分库和支库三种，总库设于北京，分库设于各省，支库设 于各地。
解协款饷：地方政府所征各项收入，先就本省情况 存留，多余或不足由户部进行省级调控协拨，除了存留 和协款外，地方剩余银两由地方悉数解司，中央政府严 格规定解款期限和数额。
奏销制度：自基层州县至中央户部，按照留存、 起运、拨用、余剩，逐级造册，如户部认为不符“部 例”，则需要地方限期答复或重新造册。