基本法第23条的实施对香港法律的影响

《基本法》第23条的实施对法律的影响

《基本法》第23条规定“特别行政区应自行立法禁止”若干危害国家安全的行为，如叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆、窃取国家等。由此可见，第23条渉及的都是政治敏感度较高的课题，因此，自从《基本法》在1990年通过后，市民以至国际上都很关注第23条将如何实施，这种关注或甚至担忧是可以理解的。

值得留意的是，第23条并没有直接禁止叛国等有关行为，也没有就这些行为提供明确的定义，它只授权特区-实际上便是它的立法机关-对这些行为予以界定和禁制。这是“一国两制”下特别行政区的高度自治权的一种表现，保证能维持其原有的社会、经济和法律制度，更保证有关的中国地法规不会直接在实施。

回归祖国的五年多以来，第23条尙未全面立法实施，幸好亦没有出现叛国等渉嫌个案。有人认为，既然在并没有出现对国家安全构成威胁的活动，那么特区政府便根本没有需要在去年9月24日推出《实施基本法第二十三条咨询文件》。关于这个问题，我的意见是《基本法》第23条的确设定了一项必须由特区政府履行的法律义务，就是以特区本地立法的形式实施第23条。如果在特区成立后，特区政府仍无限期拖延实施第23条的立法，便可能违反了它的宪法性义务。

在《咨询文件》发表后的三个月的咨询期，市民踊跃地表达了支持、反对和其它相关意见。在整理和研究有关意见之后，政府在今年1月28日发表了有关的《意见书汇编》和一份题为《实施基本法第23条前瞻》的小册子，就原有建议提出了九项重大的澄淸或修订。其后，有关的《国家安全(立法条文)条例草

案》(以下简称《草案》)在2月13日刊宪，并在2月26日在立法会进行了首读。虽然法案至今仍未通过，但由于草案的基本原则似乎已取得立法会过半数议员的支持，所以我们现在已经可以看到法律和法制将会因《基本法》第23条的实施而出现怎样的变动。

叛国

根据《草案》的建议，现行《刑事罪行条例》中关于叛国罪的定义围将会收窄，限于加入或协助与中国交战的外国军队或鼓动外国入侵中国的情况。“战争”的现有普通法涵义亦将收窄，限于公开宣战或军队之间武装冲突的情况，而不包括一般的骚乱。现有《刑事罪行条例》中的“叛逆性罪行”、“袭击国君罪”、“有代价对叛国罪不予检控罪”和“隐匿叛国罪”将会被取消。上述关于叛国罪的法律修订，以及下述的关于煽动叛乱罪的修订所表明的是，这次实施《基本法》第23条的立法工作的目的并不是要把的有关法律变得更加严苛，而是在第23条的基础上对原有法律予以检讨和改进，并同时废除那些殖民地时代遗留下来的、不合时宜或有违当代国际人权标准的法规。

煽动叛乱

正如叛国一样，煽动叛乱也是现行《刑事罪行条例》中的罪行，容类似其它前英国殖民地的相关立法，十分严苛。举例来说，任何言论如“引起憎恨或藐视女皇或政府或激起对其离叛”，便足以构成煽动叛乱。在1952年，港英政府便曾引用这项条例来检控《大公报》的费彝民等人，法院更判他们罪名成立。同一项条例也把持有和处理(例如印制、入口，展示或出售)“煽动性刊物”定为刑事罪行。可幸的是，自从七十年代以来，港英政府已经没有严格执行这项条例。

根据现在的《草案》的建议，原有的与煽动叛乱有关的条文将会有所放宽，主要的有以下几方面：

(1)煽动叛乱的定义围将会收窄，限于煽惑他人叛国、颠覆或分裂国家或煽惑他人进行会严重危害中国的稳定的公众暴乱。这即是说，除非是怂恿他人以暴力或其它(下述的)严重犯罪手段去进行有关的危害国家安全的行动，否则将不会触犯煽动叛乱罪。

(2)取消持有(管有)煽动性刊物罪。

(3)把原有的“处理煽动性刊物罪”的定义围收窄，限于犯罪者有意煽惑他人叛国、颠覆或分裂国家的情况。

(4)把“煽动性刊物”的定义围收窄，引进《约翰斯堡原则》中第六项原则中的“可能性”概念(即“煽动性刊物”限于“相当可能导致”他人犯叛国、颠覆或分裂国家罪的刊物)。

以上的对原有煽动叛乱罪的多项修订，是有利于的信息自由、言论自由和新闻自由的。

颠覆与分裂国家

第23条提到的其中两项罪名-颠覆和分裂国家-在中国地法律中有所规定，但不存在于原有法律中。不少人担心这样会导致中国地法律概念(尤其是关于危害国家安全罪的法律概念)被引进，从而损害到“一国两制”。但是，如果我们细看现在的《草案》的有关条文，我们便会发现，特区政府并没有把地的颠覆和分裂国家的标准照搬来，相反，《草案》中对这两项罪的定义基本上是全新设计的，其构成元素主要来自原有法律。

根据《草案》的条文，颠覆和分裂国家罪的一个必要的元素是“进行战争”或“使用严重危害中华人民国的稳定(以颠覆罪而言)或领土完整(以分裂国家罪而言)的武力或严重犯罪手段”，而“严重犯罪手段”的定义大致上与在2002年通过的《联合国(反恐布主义措施)条例》中对“恐怖主义行为”的定义相同。由于有了对于上述元素的要求，《草案》中的颠覆和分裂国家罪的围较中国《刑法》103和105条规定的相关罪行远为狭窄。但是，我认为《草案》中关于这方面的条文仍有值得改良的地方，例如“恐吓中央人民政府”这个概念作为颠覆罪的一个元素便可能过于笼统和含糊。

官方

第23条也要求特区立法禁止窃取国家。在1997年6月，已经通过了《官方条例》，就间谍活动和非法披露受保护资料作出规定，这《条例》基本上沿用了英国《官方法》的有关规定。现在《草案》建议对《条例》作出若干修订，主要的有三方面：

(1) (1) 《条例》原来规定的有四种受保护资料，现建议增设一类，即关于《基本法》规定由中央管理的特区事务的资料，例如关于国防和外交资料，如果这些资料的披露危害到或相当可能会危害到国家安全的话。由于《条例》在1997年通过时，尙未回归，所以未有对这种情况作出规定。

(2) (2) 增加一项罪名，就是未经授权而披露在指定的情况下取得的受保护资料并造成损害，这些指定的情况是计算机黑客行为、盗窃、抢劫、入屋行劫和贿赂。政府认为这个规定是必要的，因为原有《条例》存有漏洞，就是它只针对公务员自愿泄露资料的情况而没有处理上述取得资料的情况。

(3) (3) 对《条例》中就“公务人员”的定义予以“本地化”，去除其殖民地色彩，并予以淸楚界定。这项修订也是十分重要的，因为在《条例》的运作中，某项资料是否受到保护，一定程度上乃决定于它是否由公务人员持有。

大致来说，以上关于《官方条例》的建议修订是合理的，尤其是它没有把地的国家概念和制度延伸到，符合“一国两制”精神。但是，不少社会人士建议在《草案》中增加“公众利益”和“事前已经出版”等辩护理由，我认为这是值得考虑的，尤其是关于引进类似《防止贿赂条例》第30(3)条的辩护理由的建议(第30条设定了披露受调查人身分等资料的罪行;有关的辩护理由是有关披露公开了廉署人员的不合法活动、滥用权力、严重疏于职守或其它严重不当行为，又或公开了一项对的公共秩序或安全或公众的健康或安全的严重威胁)。

被禁制组织

第23条的其中一个要禁止外国的政治性组织或团体在进行政治活动，并禁止的政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系，1997年回归时对《社团条例》作出的修订，已经实施了这些规定。根据