浅谈经济责任审计与绩效审计的结合

浅谈经济责任审计与绩效审计的结合经济责任审计开展以来，从初期的国有企业厂长经理离任审计、承包经营审计，发展到现在的领导干部经济责任审计，经济责任审计在促进领导干部依法行使权力、有效履行职责方面发挥了重要的作用。

改革发展的不断深入给国家审计提出了更高的要求，2008年3月，刘家义审计长在科学总结中外审计历史规律，尤其在总结新中国审计制度建立25年实践经验的基础上，创造性地提出了发挥审计“免疫系统”功能的新理念。

这表明，审计机关不但要发挥“经济卫士”和“政府谋士”的作用，还要发挥保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能。

这同时也给经济责任审计提出了更高的要求，随着社会主义市场经济的发展以及建立责任政府的需要，以财政财务收支的真实性、合法性为传统内容的经济责任审计已经不能满足干部监督管理工作的需要，与绩效审计相结合已经成为经济责任审计发展的内在要求。

一、经济责任审计中引入绩效审计的必要性经济责任审计与绩效审计有很多相通之处，经济责任审计是对领导干部任职期间应负的经济责任进行审计，而其中应负的经济责任中就应该包括绩效审计的内容，从某种意义上说，经济责任审计就是绩效审计的一种。

绩效审计是权力制衡机制的重要手段。

按照国内外公认的解释，绩效审计也称“3E”审计，是对一个组织利用资源的“经济性”、“效率性”和“效果性”进行的评价。

“经济性”，是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；“效率性”，是指投入和产出的关系，简单地说就是支出是否讲究效率；“效果性”，是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。

经济责任审计中引入绩效审计的目的就是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。

（一）绩效评价是强化对经济决策权的制约和监督，强化政府责任意识的需要党的十七大报告指出，要发挥经济责任审计在权力制约和监督中的作用，特别是《领导干部问责条例》的出台，更要求我们从宏观政策方面，从经济活动的经济性、效率性、效果性方面对干部进行全面的监督。

因此，在开展对领导干部经济责任审计中，审计的重点应由一般的财务审计扩展到权力运用成效的监督上，更加关注经济决策权力运行的绩效情况，突出对领导干部在重大事项决策权、经济管理权和行政执行权运用上的监督，确保国家政策在基层党政部门有效执行。

通过对重大经济决策行为的绩效审计，着重分析重大经济决策行为是否可行，是否达到了预期效果，有无存在因被审计者决策不科学、不民主、不合理而造成国有资产流失或损失浪费等问题，从而综合评价被审计领导干部的经济决策能力和经济责任，对其经济决策权力进行有效的制约和监督，以充分发挥经济责任审计的作用。

在我国目前情况下开展绩效审计，同时也有利于强化政府的责任意识。

政府责任是法律责任的主导方面。

没有政府责任，行政权的运行就没有制约。

推行“绩效审计”，对促使政府慎重决策，科学、合理地安排好资金，尽量使之用在刀刃上。

从而促进政府从权力本位向责任本位的深刻转变，保证政府在用钱上始终对人民负责，对法律负责。

这对于“建立社会主义的新型责任政府”、建设廉洁高效的行政管理体制，是大有裨益的。

（二）绩效评价是有效地改善财政资金使用效益的需要加强对财政资金的监督是经济责任审计的重要内容之一。

长期以来，我国对财政资金使用中的监督大多集中于总量监督和结构监督两个方面，而忽视对财政资金使用效果的监督。

因此，经济责任审计应赋予绩效分析和评价的新内容，运用绩效评价的方法来监督政府各组成部门经济责任的履行情况，并对资金使用以及资产管理等政府行为进行评价，有利于国家财政资金收支计划及目标的实现，有利于节省财政资金，提高资金的使用效益。

审计机关通过对资金使用“经济性”、“效率性”的评价，能够揭露出资金分配和使用过程中的舞弊行为苗头，为揭露资金分配和使用过程中的权钱交易、贪污、挪用等舞弊行为提供线索，从而对资金分配权和资金使用权形成监督。

（三）经济责任审计中引入绩效审计也是适应科学发展，建立社会主义和谐社会的需要绩效审计关注的是经济发展的质量和宏观经济调控政策落实情况，以及资源的节约和环境保护情况，这对于促进领导干部保障和改善民生，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，更加关注教育、就业、医疗、社会保障等方面的民生问题，转变政府职能，建设法治政府、责任政府、服务型政府，建立社会主义和谐社会，促进经济会全面协调可持续发展都具有重要的意义。

这对于杜绝以前的“数字出官，官出数字”现象有很好的作用。

随着绩效理念的不断深入，绩效审计的实践不断显露，绩效审计在经济责任审计中的意义也不断突显。

如十堰市积极探索经济责任审计与绩效审计相结合取得明显效果，在对林业部门负责人审计时，十堰市审计局紧扣领导干部权责运行情况，突出“查财务”和“问绩效”相结合，对退耕还林工程资金进行了绩效审计及审计调查，通报了全市退耕还林工程资金绩效审计调查情况，引起了市政府以及林业部门主要领导的高度重视，从而促进了退耕还林工程资金管理使用效益的提高，发挥了审计为宏观管理服务的职能。

如常州市审计局经济责任审计中关注环保绩效审计取得良好效果。

2009年，常州市审计局在对某辖市党政领导干部任期经济责任审计中，将环保绩效审计与经济责任审计有机结合起来，从对排污费征收入库情况、太湖领域水环境污染治理情况，新办企业和新开工建设项目环评制度执行情况和对主要污染物排放指标完成情况进行了审计，更加客观地评价了领导干部的任期经济责任，收到较好效果。

二、绩效审计与经济责任审计相结合面临的主要问题长期以来，我们所进行的财政财务收支审计都是重在揭露问题，查处违纪违规行为，审计思路还停留在原有的财务收支审计上，对如何把握绩效审计缺乏科学、宏观、精确的定位，理论上的探索准备工作也没有跟上，在绩效审计的内容、切入点、效益评价指标体系等方面都还有分歧。

同时，多数审计人员习惯于从财务收支报表和凭证中获取信息，发现个别的，微观的经济问题，缺乏从社会经济整体发展的宏观角度发现、分析问题的能力，不少人对绩效审计的认识还存在偏差。

经济责任审计真正与绩效审计像结合，还存在着一系列的问题，主要表现在以下几个方面：（一）绩效审计的评价标准缺乏确定性，经济责任鉴定较为模糊绩效审计评价会涉及各类财务指标和非财务指标，有的指标本身就比较难以量化，加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，存在着很大的不确定性。

评价标准不仅要符合一般公认标准，还要与被审计单位进行充分沟通并得到认可。

这样，审计人员实践经验和判断能力上的差别，就为评价上的随意性留下了过大的空间，审计质量和审计风险难以有效控制。

经济责任审计的核心问题是对领导干部经济责任的审计评价，审计评价的主要内容包括对财务活动和效益的审计评价。

绩效审计要依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对财政财务收支及其有关经济活动的效益进行监督，运用分析提炼的思维方式，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理、提高效益。

各项资金的绩效实现过程和表现形式各不相同，因此绩效审计的对象会千差万别，从而衡量和评价被审计事项经济性、效率性和效果性等方面的指标、标准有所不同，也难以统一。

其一，现有的领导干部经济责任审计评价方法体系存在的局限和不足。

现有的经济责任审计虽对经济指标、财政财务收支、经济决策、廉洁自律等“经济责任”进行了审计评价，但具体的评价标准、评价方法、评价制度、评价信息等未形成一个科学的、操作性强的理论体系。

其二，工作绩效具有多元性，差异性大，难以获取准确的绩效信息。

在对领导干部“经济责任”进行审计评价的同时，还要对其所担负的政治责任、社会管理责任、机关效能建设责任的工作绩效进行评估。

工作绩效是一个内涵十分丰富的概念，包括效率、效益、责任、公正、社会满意度等方面，不同层次、不同地区、不同部门差异较大，部门向社会提供公共产品和服务具有垄断性、排他性、效益滞后性及信息的非对称性，使获取准确的绩效信息难度大，经济责任审计评价就不够准确。

（二）目前经济责任审计在贯彻绩效审计理念方面缺乏广度和深度，绩效审计资源比较缺乏绩效审计,包括经济性、效率性和效果性审计，涵盖了被审计领导干部任职期间所在单位经济运营和经济活动的各个方面，覆盖较广，涉及较深。

但目前经济责任审计中对于绩效问题的关注尚处于探索阶段。

如对于行政事业单位这类非营利性组织的绩效评价范围则比较狭窄，停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上，在重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度，对单位行政效能的履行情况、甚至于政府职能的转变、服务使命和任务的定位、机构人员设置的合理性等方面缺乏更深层次的关注，绩效审计工作的着眼点和层次有待提高。

同时绩效审计范围的广泛性，审计目标的全面性、审计对象的复杂性及审计评价标准艰难性等多因素的组合，要求从审人员具备多学科专业知识和技能，审计工作组要具有与审计项目要求相适应的专业人才结构，应该在社会科学和科学调查及评估方法方面受过良好教育，拥有调查或评估工作经验，对被审计政治领域有特别的了解，具有分析能力、接受能力、判断能力、承受能力、良好的口头和书面表达能力等等。

尽管我国审计已有二十余年的发展，但审计人员长期查错纠弊，就账查账，加之绩效审计实践活动很少，绝大部分审计人员无绩效审计从审经历和从审经验，这势必影响广大审计人员开展绩效审计工作的信心。

以上种种导致开展绩效审计的专业审计力量资源比较缺乏。

针对以上问题，本文将针对性地提出一些建议，见此期望绩效审计能在经济责任审计中发挥更好的作用。

三、绩效审计在经济责任审计中运用的思考（一）结合经济责任审计评价指标体系建设，规范绩效评价指标和标准评价指标体系是审计人员对领导干部经济业绩高低优劣进行评价或判断的依据和参照系，所以，制定一套体现绩效审计理念的经济责任评价指标体系，既是对经济责任审计工作的规范，也是深化和拓宽绩效审计与经济责任审计相结合的保证。

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的目标。

只有正确选用审计标准和评价指标体系，将绩效审计纳入经济责任审计的考核评议领导干部政绩的评价体系，才能对被审计单位或项目的经济活动进行客观、准确的评价。

目前我们关于绩效的评价指标还只是针对某一领域或某类资金，尚未有一套科学系统的衡量绩效的指标体系及审计评价标准。

因此，需要结合经济责任审计评价指标体系的建设，从领导干部管理运用的全部政府性资金、国有资本、相关社会资金入手，设置科学合理的绩效指标和标准，对其经济责任和绩效水平进行公允、全面的评价。