美国与香港地区慈善模式及其启示

决策探索
2010.4下目前，发达国家的慈善事业无论在运作方式还是运行规范方面都已臻成熟，很多经验值得我们关注、学习、研究和借鉴。

本文就美国慈善模式和我国香港地区政府对慈善事业发展的引导支持的做法作一介绍，以期对我国慈善事业发展有所启示。

一、美国的慈善模式美国的慈善事业非常发达，2007年美国慈善捐赠总额为3064亿美元，占到美国当年国内生产总值的2.2%，平均每年每个家庭捐赠900美元，人均慈善捐款数额是我国的7300倍。

商业化的操作理念渗透于现代慈善组织的运作，并与宗教慈善传统和美国式的平民社会观念一起，构成了现代慈善事业的灵魂。

与欧洲国家相比，美国在现代慈善事业的理念与运作方面有着许多独特之处。

（一）慈善捐赠的主体主要是个人而非企业2008年，美国全国的慈善捐赠总额是3076.5亿美元，占GDP 的2.2%。

捐赠构成当中，来自于个人的捐赠占75%，来自于遗产的捐赠占7%，两项合计达82%，个人遗赠（226.6亿美元）超过所有美国企业捐赠总额（145亿美元）。

多年统计分析显示，美国70%以上的家庭都对慈善事业有捐赠，平均每年每个家庭捐款占家庭收入的2%左右。

另外，美国家庭年均贡献志愿劳动所创造的价值占家庭总收入的比例也在2%以上，这一比例在不同阶层的分布基本相同。

（二）私人基金会发展迅速，已成为美国慈善事业的运营主体1969年以来，美国联邦税法将慈善组织分为两类：公共慈善机构和私人基金会。

据不完全统计，美国现有大小公共慈善机构总数超过100万家，这些机构在教育、医疗卫生、妇女儿童权利保护、老年人服务、消除贫困、移民就业、环境保护、预防犯罪、社区改造等方面发挥着十分重要的作用。

美国的私人基金会目前有7.5万家，在公民的社会参与中
占有核心地位，其中3/5是1989年以后成立
的，仅2007年新成立的基金会即达2170
个。

2008年美国各类基金会支出捐赠总额达
456亿美元。

近年来，伴随新兴基金会的大量
涌现，慈善模式也在不断创新，扶危济困的救
济型被视为老模式，慈善资金募集、组织、机
制和活动方式上使用网络手段、企业管理的
技术、经验等，发育出“风险慈善”、“社会企
业”等新的公益形态，慈善事业发展呈现出市
场化运作的新特点。

（三）通过立法和税收制度对慈善进行引
导支持
美国政府建立了规范和引导慈善事业发
展的完备的法规政策体系，以支持并约束数
量庞大的慈善组织及其活动，引导民众积极
向慈善组织捐款。

一是通过免税、所得税豁
免、捐赠减税等各种各样的税收优惠激励慈
善事业的发展。

美国慈善组织经申请被确认
慈善地位后将获得巨大的税收优待和社会信
任。

以税前扣除政策来说，机构捐赠可获得
15%的税前抵扣；个人捐赠给公众募款机构
的现金部分可获50%的税前扣除，捐赠给基
金会的可获20%的税前扣除，捐赠证券可获
30%的税前扣除，个人遗产全部捐赠的可获
100%的税前扣除，这样一套适合不同类型的
捐赠资金的诱导性的税收优惠政策条款，引
导资源向公益领域流动。

二是通过立法建立
保障慈善组织良性运行的约束机制。

主要体
现在政府对慈善机构的界定及其财务活动的
监督上，基金会的成立、免税、审查监管都有
一整套的法律规定，一经成立，其资产就具有
公共性质，国税局、州检察长办公室等政府部
门依法进行监管，保障慈善组织健康运营。

（四）形成了完善的行业自律、社会监督
和专业服务体系
美国基金会的支持研究和服务性机构较
多，有研究型、行动型、支持型、网络型和公益
投资理财型的组织等。

从资金捐赠来源到善款支出，从扶持慈善组织成长到信息咨询服务，从个别行动到区域或全国性网络，各类组织在充分竞争的前提下已形成合理的专业化分工，为慈善组织的良性运行提供了保障。

目前，美国慈善事业已形成了一个完整产业链：政府通过立法和税收政策积极鼓励社会办慈善，鼓励个人与企业向慈善机构捐款，慈善机构又资助教育、卫生保健、社会服务、环保等各种公益事业，而公司企业等营利机构也把参与慈善事业回报社会作为一个成功企业的重要标志，很多企业还设立自己的慈善机构或基金会组织。

由政府、企业和慈善机构、社会服务组织一起相互协调，各自独立又彼此合作，形成良性循环，共同解决社会问题，满足社会需求，已成为美国慈善的一大特色，这也是美国慈善事业不断创新发展的原因所在。

二、香港政府对慈善事业发展的支持据媒体报道，香港人每年捐献给慈善机构的善款高达100亿港币，被誉为“世界上最慷慨的慈善人口之一”。

香港慈善事业的发达，不仅与其大力倡导现代慈善文化有关，更与香港政府的大力支持分不开。

香港在全世界率先创造出了政府出资、以招标方式请慈善和非营利性机构操作政府的社会福利项目的模式，采取“公助民办”的方式，引导支持社会慈善组织发展和慈善功能的发挥，形成了独具特色的香港社会福利制度。

（一）提供资金支持在20世纪70年代之前，香港社会福利事业发展的资金主要来自慈善捐赠；70年代以后，香港政府明确了承担社会福利的责任。

但香港政府提供福利的方式不是政府机构直接提供服务，而是以“花钱买服务”的方式实施，即由政府提供福利资金，由非政府机构承担社会福利服务。

社会福利署首先向立法会
美国与香港地区慈善模式及其启示◎文/郜俊玲周立
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2010.4下申请拨款，然后社会福利署再以整笔拨款的形式向非政府组织发放。

接受资助的非政府机构在符合“津贴及服务协议”的原则下，可自行决定如何调配运用政府的资助金额。

整笔拨款资助的非政府机构由招标的方式确定，主要考察非政府机构的服务能力。

政府支持是香港基金会和各种慈善组织很重要的一个成功因素。

据统计，香港特区政府一年给大约170个社会福利性组织的经费总额是70亿港币，占香港整个预算的3%。

这有力地支持了慈善机构的成长，促进了“公助民办”福利格局的形成。

目前，由非政府机构承包的福利服务，涵盖全港社会福利服务的近9成。

（二）制定激励政策为增强社会凝聚力，建立起互相扶持的精神，香港政府采取税收优惠政策等激励商界及社会人士向慈善团体捐款，并从2003～2004年度起，把慈善捐款的扣除上限由应评税入息或利润的10%提升至25%，2009年财政预算中又进一步将这个比例上限提高至35%，特区政府因此少收约8000万港元。

根据香港税务局数据显示，香港获认可的免税慈善团体有近4000个，获税务局批准扣除计算的认可慈善捐款数额，在过去几年有增无减，由1997～1998年度的16.6亿港元大幅增至2005～2006年度的51.9亿港元，短短9年来，扣税额增加了35亿港元，这些政策有效地鼓励了商界以及社会人士的慈善活动。

（三）进行监督约束香港政府除成立资金支持、政策鼓励外，还从制度上规范慈善组织等第三部门参与慈善事业，促使慈善组织规范发展，形成慈善良性运行机制。

社会福利署为非政府组织建立一系列社会福利服务法规和服务机构的共同规范，制定的规则内容包括服务素质标准、津贴及服务协议、慈善筹款活动最佳安排参考指引、非政府机构董事会参考指引等，并评估各服务单位的表现。

制定了完善的《服务表现监察制度》，对慈善机构的服务表现进行监察。

通过公开筹款许可证等相应的制度，对其筹款活动进行监督。

正是在政府的资金政策、政策鼓励和严格的监管下，香港慈善组织得到了快速健康的发展，并已成了慈善事业发展的强力推动器,成为特区政府、市场以外第三股维持社会安定繁荣的强大力量，对和谐与稳定社会的建立作出了较大贡献。

三、启示与借鉴
美国和香港慈善事业发展的模式不同，但都取得了良好的社会效果，其发展经验给我们以下启示：
（一）培育现代慈善理念要重视弘扬传统慈善文化
现代慈善理念是在优秀传统文化与现代理论及管理模式有机融合下产生的。

我们培
育现代慈善理念，不是要抛弃传统的文化，而是要在大力弘扬中国自古以来尊老爱幼、扶贫济困、帮老助残传统美德的基础上，通过建立制度化、专业化的公益服务体系使传统美德传承、光大，并形成适于我国国情的、有中国特色的现代慈善理念和发展道路，促进我国慈善事业快速健康发展。

（二）要因地制宜地创新慈善模式美国与香港经济社会发展水平不同，经济组织和社会组织发育的程度不同，慈善事业的模式选择也不相同。

美国在经济社会组织发育充分、公民社会理念广泛普及的背景下，将现代慈善理念与现代化的公司治理相结合，以基金会为主体，运用现代管理方式，形成了美国式的市场化运作的现代慈善模式。

香港则根据“小政府、大社会”的发展趋势
以及现代福利社会发展的要求，针对第三部门发育不足，由政府财力资助社会组织进行“社会福利社会化”改革，形成了政社分开运作的“公助民办”的慈善模式，既在现阶段提高了公民的福利水平，又增强了社会自治能力，顺应了市场经济社会发展规律以及现代慈善发展的要求，实现了福利资源的最优化。

美国、香港的发展经验启示我们，慈善模式的选择与运作要因地制宜，要与经济社会发展水平相适应。

目前，我国经济发展整体水平较低，特别是社会组织发育水平低，民办福利机构的力量非常薄弱，社会工作人员的专业性和志愿性程度不高，慈善事业发展的制度与规范不健全。

在此背景下，要推进现代慈善事业的发展，必须结合我国慈善组织发展现状，充分发挥现有慈善组织的作用，大力鼓励非政府福利机构尤其是第三部门的成长，为民间慈善组织成为独立的福利主体创造条件，逐步形成政府引导、社会化运营，政府、商界与第三部门之间明确分工的慈善事业发展格局。

（三）建立和完善激励慈善事业发展的政策机制政府政策是鼓励公民积极参与慈善活动、推进慈善事业发展的重要杠杆。

美国政府对慈善事业的支持主要是通过减免税收的形式来实现，香港除了税收上予以政策外，还通过政府资助的形式加以推动。

我们应借鉴这些经验，一是在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜，利用政策和法律调控机制，鼓励人们积极参与慈善事业，推进我国慈善事业的发展。

二是要完善政府向慈善组织购买服务的工作机制。

财政上给第三部门的发展安排更多的转移支付，对一些民营的慈善机构给予一定的直接财政援助，大力培育和发展民间组织，以壮大慈善事业长期发展的社会基础，促进现代慈善事业的健康发展。

（四）建立健全慈善组织发展的社会监督与约束机制建立和完善慈善组织发展约束机制，是促进慈善事业健康可持续发展的基本保障，目前我国这方面的建设还很薄弱，使得慈善组织的社会公信力不高，影响了慈善事业的健康发展。

借鉴美国、香港等发达国家与地区的先进经验，我们在激励民间慈善组织大力发展的同时，要建立相应的法律以及行业自律制度，加快建立适应慈善组织规范运作和发展的各种规则、标准和制度，通过制度建设规范慈善组织发展，提高慈善组织及其人员的专业化工作水平和道德素质，切实提高机构的社会公信度和服务社会的能力。

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）
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