《监察法》存在的十四大问题及其破解

《监察法》存在的十四大问题及其破解

【聚焦】《监察法》存在的十四大问题及其破解

监察前沿2018-05-12转载自武大大海一舟微信公众号，本文载《人民法治·法律实施》2018年第三四期合刊。作者：秦前红，武汉大学法学院教授，教育部“长江学者”特聘教授。

监察法理解和适用的若干难点问题

《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）已于2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过，从而为这项涉及全局的重大政治体制改革和已经全面展开的监察实践提供了重要的法律支撑。由于监察改革是一项前所未有的重大改革，因此监察立法的制度设计除了要总结、固化试点经验外，其他有关制度的安排不过是沙盘推演。这种推演可能与真正的实践严丝合缝，亦可能与千变万化的监察实践相差万里，故理想的立法方式是宜粗不宜细，这是一种至为重要的立法智慧，否则太过具体细化的立法安排若不合时宜，便会透支法律权威，束缚实践的手脚。但过于原则、粗犷的立法可能因过多的空缺或留白而不能强力指引实践，甚至造成实践的困扰。

以笔者有限的理解能力和对监察实践的不完全了解，笔者认为下述有关问题是亟需破解的法适用难点问题。

第一、监察的对象除了行使国家公权力的公职人员，到底还包括那些人员？按照对监察法的整全解释，笔者认为从理论的逻辑而言，每个中国公民甚至外国人都可能成为监察对象。其理据在于：1）、监察法第15条已明确规定是“对下列公职人员和有关人员进行监察”。既然该法条将公职人员与其他人员并列，那么立法原意的上“其他人员”就不是公职人员。具体言之，监察法第十五条所规定的“国有企业管理人员”、“基层群众自治组织中从事管理的人员”等就不是真正意义的国家公职人员。2）、监察法第22条规定“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。”由于各个具体犯罪的涉案人员因具体案情不同而各有不同，因此监察法第15条规定范围之外的其他人均有可能成为监察对象。3）、监察法第34条第2款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”该规定也拓宽了监察的对象范围。对此，我们必须惕然警然的是，防止因立法的不周延或者解释的开放性，而造成监察范围的宽大无边、监察权力的毫无边界。

需要进一步研究的是，监察法并未直接规定共青团、工会、妇联、法学会、律师协会等组织的相关人员是否属于监察对象。从法解释的技术而言，如何根据监察法的第15

条获得科学、合理的答案，是需要解决的一个问题。

第二，监察机构和监察人员的派驻或者派出中的若干法律问题。按照监察法第12条之规定，各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察法第13条规定，派驻或者派出的监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。上述法条所指派驻机构名称如何确定，派驻或派出具体方式是什么？对派驻机构的授权方式是普遍的规则授权，还是具体的临时授权？监察法的有关表述都是原则性的，缺乏实操性。更进一步而论，第13条所指派驻机构、派出人员的管理权限到底是一级监察委所拥有的12项调查处置权的全部，还是只享有部分权限。对财产比较严厉的调查处置措施比如查封、扣押、冻结，对人身严厉限制的留置措施，派驻机构、派出人员是否均不享有相关权限？派驻机构、派出人员如何既能充分履职，完成监察法赋予之使命，又能因时制宜、因地制宜，尊重不同部门不同领域的运行规律，比如对法院、检察院中公职人员的监察，不妨碍法院、检察院独立行使职权，对大学中有关人员的监察，不妨碍大学的办学自由、学术研究自由，对人大有关公职人员的监察，不动摇人民代表大会

制度的重要地位等，这些都亟待在实践中探索总结。在没有充分把握之前，监察机构当戒急用缓，保持权力行使的谦抑。

第三，监察机关能否监察人大代表？对此，监察法并没有做出具体规定。中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室主持编写的《中华人民共和国监察法释义》也仅提到可以对人民代表大会及其常务委员机关公务员可以监察。包括：（1）县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；（2）县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；（3）各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。这里也并没有提及人大代表。按照代议机构自治的一般原理，国外或境外的监察机构一般不把代议机构的议员纳入监察范围，但由于中国5级人大代表绝大多数都是兼职人大代表，如果一刀切地将人大代表排除出监察范围，会使监察范围出现一个大的缺口。如果将人大代表完全纳入，则必须理论上解释人大代表是否具有公职人员身份，还要考量监察人大代表可能对人大制度本身带来的消极影响，以及如果监察人大代表并对人大代表采取留置措施时，是否要遵循宪法、代表法对人大代表的特别人身保障程序？还要考虑一旦对人大代表执纪、执法监察或者职务犯罪调查时，是否要启动程序，剥夺人

大代表的任职资格等问题。近年来，各级人大会议举行期间，纪委部门均派出会风巡视小组，这对提高人大代表的参政议政意识，保障会议的顺利进行无疑发挥了一定的作用，但另一方面，这个问题是否可由人大自身成立独立的纪律惩戒机构、健全完善人大代表参会制度来解决？纪检监察部门深度介入人大会议事项，与监察法不直接规定监察人大代表的立法意旨似乎并不完全契合。

第四，司法体制改革的一项重要制度设计，乃是设立法官纪律惩戒委员会、检察官纪律惩戒委员会，以便按照司法规律来设计司法责任制度。当下已经展开的向法院、检察院派驻监察机构活动，如何与司法改革的设计保持良性协调，监察派驻机构如何与法院、检察院的纪律惩戒机构兼容，或者让监察派驻机构很好地嵌入法院、检察院中去，是一个值得研究的重大问题。

第五、监察法第8条规定了国家监察委员会主任的任期限制，即“每届任期同全国人民代表大会任期相同，连续任职不得超过两届。”但监察法第9条却仅规定“地方各级监察委员会每届任期同本级人民代表大会任期相同”，并没有规定相应的连选连任限制。这里的立法意图是什么？需要有关权威解释机关做出说明。实践中还出现因各种原因监委会主任任期未满即改任他职情况，相应的原任监察委员会的辞职程序，新任监察委员会主任的任命程序均需要明确规