环境影响评价有效性的评估研究

中国环境科学 2002,22(4)：324~328 China Environmental Science 环境影响评价有效性的评估研究

张勇1,杨凯2＊,王云2,叶文虎1(1.北京大学环境科学中心,北京 100871；2.华东师范大学环境科学系,上海 200062)

摘要：选取上海市1991~2000年间完成的36本环境影响报告书,用环境影响评价(EIA)启动时间、替代方案分析、累积影响分析、公众参与、后期环境监测管理计划、清洁生产分析6个指标构建EIA有效性评估体系,评估了过去10年来的上海市EIA有效性.评估结果表明,EIA 政策体系存在一定缺陷,对一些EIA法规条例的执行不够严格;EIA导则中的一些技术方法的规范性不强,应用中的差别性较大;EIA中各行为主体的协调性不高,EIA工作的管理运作过程不够通畅.最后提出了改进EIA有效性的建议.

关键词：环境影响评价；有效性；评估；上海市

中图分类号：X828 文献标识码：A 文章编号：1000－6923(2002)04－0324－05

Studies on evaluating environmental impact assessment effectiveness. ZHANG Yong1, Y ANG Kai2, WANG Yun2, YE Wen-hu1 (1.Center for Environmental Science, Peking University, Beijing 100871, China；2.Department of Environmental Science, East China Normal University, Shanghai 200062, China). China Environmental Science. 2002,22(4)：324~328 Abstract：36 environmental impact statements(EIS) completed during 1991 to 2000 in Shanghai City are sellected, and 6 indexes, including environmental impact assessment(EIA) timing, alternative option analysis, analysis of cumulative impact, public participation, afterward monitoring and management planning, and analysis of clear production, are used to make up evaluating system for EIA effectiveness to evaluate the EIA effectiveness in Shanghai City in past ten years. Results indicate there are certain deficiencies in EIA policy system, some EIA regulations are not strictly executed; some technological methods in EIA guideline are not properly standardized, there are many differences in their implementation; and each actor of EIA does not harmonize very well, EIA management and conduction are not smoothly processed. In the end, some suggestions to improve EIA effectiveness are presented.

Key words：environmental impact assessment；effectiveness；evaluating；Shanghai City

环境影响评价(EIA)有效性是当前EIA研究的热点问题之一,研究的主题和宗旨是评价实践,改进绩效,其实质是对EIA政策及其实践的评估,即对评价的评价[1,2].EIA有效性研究不仅是推动战略环境评价、累积影响评价、持续性评价等EIA新领域、新技术发展的重要动力,同时也是环境政策评估、可持续发展政策评估研究的重要前沿.

目前国内外对于EIA有效性的研究,大多集中在EIA有效性的概念、单个要素对有效性的影响、EIA的实施效益等方面,且侧重于EIA个案和国家EIA制度体系的有效性问题,而在大量案例调查基础上进行的国家或地区EIA有效性的综合评估研究则相对较少[3－8].作者从环境政策评估的角度,评估了过去10年来上海市的EIA 有效性,以促进EIA有效性研究的深入,并为其他省市的相近研究提供借鉴.

1 EIA有效性评估概述

关于EIA有效性的概念,目前尚无明确和一致的意见[3,8－13].有必要区别EIA有效和EIA有效性这两个概念.EIA有效是指完备的EIA制度体系、技术方法、管理协调机制及这三者的有效执行;EIA有效性则是指EIA有效的程度.

EIA有效性评估不同于EIA效果评估.由于EIA总是在一定的社会经济环境中执行,其效果必然要受外界诸多因素的影响,甚至是决定性的

收稿日期：2001－11－10

基金项目：国家自然科学基金资助项目(79770031)

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4期张勇等：环境影响评价有效性的评估研究 325

影响.所以EIA政策本身及其执行的好坏,与实际的EIA效果之间并不一定存在必然的逻辑因果关系.因此两者各有其研究对象和特点,不能相互代替.从EIA政策评估的角度看,EIA有效性评估和EIA效果评估都是必要的,是不可分割的两个方面.本文研究仅限于EIA有效性评估.

EIA有效性评估是沟通EIA实践与EIA政策及其执行的桥梁和纽带,是EIA有效性研究的核心内容.目前EIA有效性评估的研究大致沿着3个方向进行:个案研究,通过全面深入的调查研究,评估某个典型项目EIA的有效性;EIA制度体系评估,通过横向比较、纵向历史演变分析等方法,研究国家或地区的EIA制度体系的有效性和完备性;综合评估,以大量案例调查为基础,设计评估体系,综合评估某个国家或地区的EIA有效性.前2种方向研究已取得了一定成果,而第3种方向研究则相对较少.作者研究属于第3种方向.

2 研究方法与资料来源

2.1 研究方法

选取上海市1991~2000年间完成的36本环境影响报告书(EIS,以下简称报告书),以高标准、严要求,发现问题、有利改进为思想指导,根据EIA研究和实践的最新进展、上海市EIA工作的实际,及所能收集到报告书的情况,选择EIA启动时间、替代方案分析、公众参与、后期环境监测管理计划、累积影响分析、清洁生产分析6个指标,并根据各个指标的可识别性、层次性、实际工作状况和发展趋势分别设立4级评估标准,构建能够反映当前EIA发展方向的上海市EIA有效性评估体系(表1),对报告书进行评估和统计分析.

2.2 资料来源

上海市是我国最大的城市,20世纪90年代后的迅速发展也带动了该市EIA的发展.上海市目前有环境评价单位近40家,其中甲级证书单位13家.1994年后每年完成的报告书约100本,其中由市环境保护局审批的约30~60本.上海市的EIA工作,特别是一些重大项目的EIA工作,取得了良好的社会经济效益和环境效益[13].本文选取的36本报告书(项目名称、完成单位、时间略)按行业分布为工业、基础设施、区域开发、房地产和小区开发项目,分别为14,8,6,4,4本.

报告书样本的选取主要考虑3个方面:我国大多数EIA导则是在1994年后颁布,因此所选报告书的完成时间段以1995~2000年为主,占26本.按各行业、各评价单位完成报告书的大致比例进行选择,兼顾全面性;以项目EIA报告书为主,区域EIA报告书为补充.尽可能选择具有一定知名度的建设项目(如地铁、轻轨、金茂大厦)报告书.报告书收集工作由上海市环境保护局和上海市环境科学研究院协助完成.

3 评估结果

根据上述EIA有效性评估体系,对36本报告书进行评估.评估结果见表1.

3.1 分指标评估结果

3.1.1 EIA启动时间86.1%的报告书不符合有关法律对于EIA应在建设项目的可行性研究阶段启动的规定,这表明现行的EIA大多滞后于可行性研究,不能按时介入项目设计和决策过程,现有EIA法规没有得到严格的遵守执行.38.9%的报告书在完成设计之后启动,故它们只能发挥末端治理作用;11.1%的报告书在建设期或投产期启动,是为应付《建设项目管理办法(或条例)》的规定而补做,已失去了EIA作为预防性手段的作用.

3.1.2 替代方案分析有8.4%的报告书进行了替代方案分析,91.6%的报告书没有进行替代方案分析.可见替代方案分析还没有能够成为报告书的必要内容,这一方面是EIA启动时间滞后于项目可行性研究的结果,同时也与导则规定难于操作,EIA从业人员没有进行替代方案分析所需的专业技能、经费、时间精力有关.

3.1.3 累积影响分析47.2%的报告书进行了累积影响分析,或有相接近的内容.在目前我国有