行政复议可诉性

行政复议可诉性

影响

根据我国行政复议法以及行政诉讼法的规定，在五种行政复议决定方

式中，变更、撤销、确认违法、责令履行等行政复议决定，是具有可

诉性的，即当事人既能够针对复议机关的上述复议决定以复议机关为

被告提起行政诉讼；而对于复议机关作出的维持类行政复议决定仅能

就作出原具体行政行为的机关为被告提起诉讼，而不能针对行政复议

机关的行政复议决定以复议机关为被告提起行政诉讼。这样的制度设

计的理由在于，在复议机关作出维持类复议决定的情况下，对当事人

权利义务产生实质影响仍是原具体行政行为，也就是说，因原行政机

关作出的具体行政行为而在二者之间形成的法律关系并未发生变化，

它没有因为复议机关的事后介入而受到丝毫影响。01所以根据《最高

人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第

一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或其他组织权利义务不

产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。当事人不能对维

持类行政复议决定提起诉讼，而只能对原具体行政行为提起诉讼。

我们认为，以这样的理由作为维持类复议决定"逃避"司法审查是站不

住脚的。这是因为即使从形式上看，复议机关作出维持复议决定时，"

直接"对相对人权利义务产生影响的是原具体行政行为，但实质上因为

相对人针对该具体行政行为向复议机关申请复议后，维持决定意味着

复议机关确认了该具体行政行为的合法性。所以，从关联性和结果的

角度来看，行政争议经过复议程序后，对相对人权利义务产生影响的

行为实质上涉及到两个不同主体作出的两个效力不等的具体行政行为：一个是作为行政复议被申请人的行政机关作出的具体行政行为，另一

个是复议机关作出的行政复议行为。

进一步说，维持类行政复议决定所产生的不同于原行政机关作出的具

体行政行为的法律效力能够具体细分为显性效力和隐性效力两种。

显性效力是指复议机关维持类复议决定依据现行法律的规定直接产生

的效力。具体表现为：（1）诉讼时机的成熟。对属于复议前置的案件，复议机关复议决定的作出，意味着当事人能够收到行政复议决定书之

日起在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。（2）当事人维权成本的

上升。在行政救济制度中，行政复议的时效、书面审理、不收费等规

定使得该制度具有即时、便民、经济等特点，而复议机关一旦作出维

持的复议决定，意味着相对人如想继续寻求救济，只能求助于法院。

尤其是一些涉及经济内容的案件，当事人只有支付高额的诉讼费用等

相关费用后，才能走上繁琐的诉讼程序。当事人为此必须付出大量的

人力物力。

隐性效力是指法律虽未作明确规定，但是根据我国行政复议法、行政

诉讼法立法精神及相关规定，维持类复议决定按其性质或者实际做法

能被逻辑推导出来的效力。具体有：（1）复议机关作出维持复议决定后，原具体行政行为的效力得到了进一步得到确认和彰显；（2）从救

济的途径上来说，复议机关作出维持复议决定后，意味着在行政系统

内解决该行政争议的渠道已不复存有；（3）被申请行政行为是否合理

的争议"尘埃若定"。从理论说，任何具体行政行为一经作出，都可能

存有着合理性、合法性的问题，因为人民法院只能对被诉行政行为的

合法性实行审查，因而行政复议机关作出维持行政复议决定后，当事

人寻求解决行政行为合理性问题的渠道就此终结。

可见，复议机关的维持类复议决定对当事人产生的实际影响是客观存

有的，这种影响既有显性的，也有隐性的，并且更多地表现为对当事

人程序性权利的影响。所以，认为维持类复议决定对当事人权利义务

不产生实际影响的观点是不准确的，以此为据来排斥对维持类行政复

议决定实行司法审查是站不住脚的。

二．脆弱的蛛网：现行维持类行政复议决定监督体制的缺陷

根据我国宪法、行政复议法以及行政诉讼法的规定，行政复议当事人

若对复议机关的维持决定不服，只能通过申诉或者信访等途径，启动

行政系统内的监察程序实行监督。依照相关法律的规定，在申诉信访

程序中，行政复议当事人只能向有权机关建议、反映，并不能当然地

启动对复议机关行为的调查以及责任追究程序。与行政诉讼制度相比，申诉、信访制度明显缺乏公开性、参与性，对于该等程序的运行结果

相对人更是无法预测和掌控。监察、信访制度的非程序性是双刃剑，

对信访者来说，它是好事也是坏事，事情能不能解决完全取决于"领导"的意志，取决于"领导"的品质和才干，带有强烈的"人治"色彩；在信

访过程中，信访人完全没有程序权利，他没有参与权，人格和意志都

得不到尊重；对办理信访事项的机关的违法行为，信访人也不能投诉。按照法律经济学的观点，这种信访、申诉制度也极不经济。因为接受

信访的机关并不是有权处理机关，其不能直接处理纠纷，也就是说，

信访机关还需要将相关的纠纷再转到行政复议机关，要求行政复议机

关作出处理，而在实践中，根据行政机关首长负责制的规定，能够推

出凡是违法维持的行政复议决定都是根据本机关负责人要求作出的，

所以，这从客观上来说，就导致了这种行政法律责任的追究就更难容

易到落实。

根据《行政复议法》第三十五条规定，行政复议机关工作人员如果违

法作出维持类行政复议决定将承担警告、记过等行政法律责任。因为

行政复议法并未明文规定对行政复议机构及其工作人员追究法律责任

的具体机关，所以，根据行政监察法的规定，对于此类行政法律责任

追究的机关只能是行政监察机关或者是行政复议机关本身。而无论是

行政监察机关还是行政复议机关，按其性质上都属于行政机关，所以

也就决定了行政监察机关的监督仍然是属于系统内部监督，监督体系

同一，所以，在缺乏严格的程序规则规范下，行政监察机关在案件的

查处过程中在行政复议申诉人与被监察的行政复议机关之间能否真正

做到充足的中立性，值得怀疑，其作出的监察决定的公正性也难以令

人信服。而根据现行法律的规定，责任追究机关如果是原行政复议机关，则更难以确保其处理的公正性，"任何人都不得做自己案件的法官，这是公正最起码的要求。它主要在于防止行政行为的作出或者纠纷的

裁决，受机关或个人的影响。"02责任的追究虽然不能等同于案件的处理，但毕竟行政法律责任的追究，无论是对于行政复议机关本身还是