行业协会商会脱钩后管理与发展模式的探究

行业协会商会脱钩后管理与发展模式

的探究

近年来行业协会商会正以蓬勃的态势快速发展，在经济发展、社会稳定和保障民生中扮演着越来越重要的角色。如何转变政府职能，实现“小政府、大社会”的管理格局，通过科学有效的社会治理体制，顺利推进行业协会商会与行政机关脱钩，使其真正成为人员自聘、资金自筹、活动自主的行业性社会组织是本课题的研究目的。本课题的研究紧紧贴合工作实际，围绕我国行业协会商会的职能定位、法律渊源、发展现状等问题查阅了大量资料，就现阶段我国行业协会商会与行政机关脱钩的模式、脱钩后可能存在的问题等方面进行了深入的研究，并面向天津市行业协会商会进行了两轮近300人次的调查研究，通过相关数据的统计汇总及分析，提出了行业协会商会在脱钩后管理与发展的新模式。

一我国行业协会商会脱钩模式与存在的主要问题

（一）中国行业协会商会现阶段几种典型的脱钩模式

一项关于行业协会商会与行政机关限期实现真正脱钩的方案，已由民政部和国家发展改革委员会组建的联合工作组完成，并上报国务院。这是民政部在党的十八大后落实《国务院机构改革和职能转变方案》的重要举措之一。到今年1

月底，已有100个左右的全国性行业协会商会被确定为脱钩试点单位。试点之后，各层次行业协会商会，不管是全国性的还是地方的，都力争在2015年底前实现与行政机关脱钩。目前几种典型的脱钩模式如下：

1.贵州模式：人、财、机构分开。贵州的改革以政会分开为重点，通过推进行业协会商会与行政机关机构、人员和财务的分离，解决其泛行政化倾向和依赖政府的问题。一是机构分设，即行业协会商会的办事机构必须单独设立，不能与政府主管部门合署办公，已经合署办公的必须限期分设。二是人员分离，即要求现职的公务员和参照公务员法管理的事业单位工作人员，不能在行业协会商会兼任会长、副会长和秘书长等领导职务。三是财务分开。行业协会商会不能占用已经明确归属于政府部门的国有资产，政府部门也不能违规利用所指导行业协会商会的资产开展工作。对于已经使用的国有资产中产权不清晰的部分，要求限期完成资产划分，明确产权归属。

2.广东模式：民间办会。与一般的以政会分开为主要内容的脱钩改革相比，广东在改革进程上走得更为深入，其突出亮点包括行业协会商会管理体制的改革、

政府财政支持方式的转型、基本职能的调整和内部治理机制的优化。通过改革，广东省的行业协会商会性质发生了比较彻底的变化，在实现一般意义政会分开的基础上，取消了行业协会商会的行政级别和事业编制，将其由公共财政框架下的行政附属部门，转型为自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务的社会自治组织。一是推进行业协会商会民间化。取消行业协会的事业编制、行政级别和业务主管部门，将政府与行业协会商会间的关系调整为指导与被指导、监督与被监督的关系。各个行业协会商会，无论其规模大小、会员数量多少，都是平等的独立团体法人，接受县级以上民政部门的登记管理和监督管理。二是建立委托授权机制。广东省将一部分原来政府负责的行政管理职责，包括行规行约制定，行业内企业资质认定及等级评定，专业技术职称、执业资格评定，行检行评等，都转移给行业协会商会承接。同时，将行业调查、统计、规划、培训、考核等工作，行业内重大的投资、改造、开发项目可行性的前期论证以及对项目的责任监督等工作，以政府购买服务的方式委托行业协会完成。三是改善行业协会商会的内部管理机制。经过改革，广东省的行业协会商会加强了制度化建设，普遍完善了协会商会章程，并建立健全包括领导选举、会员代表大会、理事会、监事会、财务管理、代表机构管理等运作机制，实现了组织的独立自主和民主运行。

3.河北模式：政府购买服务。为了解决行业协会商会脱钩后的资金发展难题，河北省建立了较为系统的行业协会商会脱钩资金扶持保障机制。一是建立了政府资助行业协会商会发展机制。对于经省政府审定的十大主导性行业和重点行业范围内新组建和重组的行业协会商会，如果启动经费不足的，可以一次性拨付。对于服务项目比较少，前三年运行确实有困难的，或者缺少自有用房、办公用房负担较重的，经审核可以给予适当补助。补助资金需纳入财政预算管理。二是建立了政府购买行业协会商会服务机制。按照等价交换的市场经济规则，向行业协会商会支付委托其开展活动或者提供服务的费用。对于有主导性的产业协会和综合性重点行业协会商会，实行政府长期购买固定服务，并由财政部门核定购买资金并纳入年度预算管理。同时，根据实际工作需要，政府和有关部门还可以购买临时性的服务。

（二）行业协会商会当前脱钩改革存在的主要问题

针对我国目前几种典型的脱钩模式，行业协会商会脱钩改革以及脱钩后可能会存在以下几方面的问题：

1.职能定位不清。部分地方将协会商会脱钩单纯地理解为有形资产和人员的分离无形的行政管理和服务职能的转移并没有从根本上理顺，在生存和运行上继续对行政机关形成依赖。行业协会商会自身的职能定位特别重视自身与行政机关的关联性，希望能够作为机关的一部分或者职能延伸来运作，愿意作为“二政府”直接行使行政管理权力。

2.整体活力不足。研究表明，我国行业协会商会的会员企业一般仅占行业企业数的40%左右，而且参加企业多为国有企业和规模型民营企业。由于行业协会商会的代表性不足，再加上自身的定位不清和外部制度制约，导致协会商会的整体活力不足，无法有效开展活动。

3.法律规范缺位。我国行业协会商会的专项立法长期滞后，制度供给严重不足。一是法律位阶层次不高，缺少专门性立法。《社会团体登记管理条例》忽略了行业协会商会与其他社会团体直接的区别，其他协调行业协会商会的规章政策散落于各部委的文件和地方法规中，既不系统，也不权威，并且不少规定之间存在内在冲突。二是商会立法缺失。

4.保障机制匮乏。从目前的脱钩改革情况看，不少地方并没有建立起制度化的财务和人员保障机制，普遍没有建立起一套可以独立运作、具有相应的知识储备和职业技能的人员队伍。同时，经费保障不到位，难以吸引具有一定社会管理和组织能力的人才加盟。

5.竞争引入不够。目前，我国行业协会商会在组织架构上，呈现出“一行一地一会”的格局，局限性日益凸显，其突出的问题在于缺乏竞争机制，协会商会处于事实上的垄断运行状态。同时，现有的行业分类模式陈旧，既没有考虑各地区产业发展的实际情况，也没有考虑近年来新兴的、快速发展的各类创新型行业。

二、中国行业协会商会的定位和职能

（一）我国目前行业协会商会的类别及现状

我国目前的行业协会商会大致分为三类。一是具有特殊的职能并具有一定官方性质的行业协会商会。其主要特征是：有一定的行政管理职能和行业协调职能；有法律赋予的必要的行业调控手段；有较为稳定的财政拨款或事业经费；和现行的国家行政机关业务交叉，有的行业协会商会存在政会合一或依附行政的现象；在该协会商会工作的从业人员具有公务员身份。这些行业协会商会的管理职能和办事机构设置、人事管理与国家行政机关类同；其工作人员实际上就是国家的准