发放下岗职工基本生活费的社会保障机制

一、落实国有企业下岗职工基本生活费发放存在的问题

在社会保障制度尚不健全的情况下，国有企业“下岗”职工一词是我国特有的概念。“下岗职工”一词的含义为：因企业生产和经营状况等原因，在原单位已无工作岗位，尚未与企业解除劳动关系，且未在社会上再就业的职工(简称“三无人员”)。受地缘关系与地方财政的影响，下岗职工生活待遇差别较大。效益好的企业可以保证下岗职工待遇的兑现，效益差的企业的下岗职工，生活保障基本无着落，甚至原有的养老、医疗保险也因此而中断。破产企业资产变现困难，更难保证下岗职工的基本生活来源。为了保证下岗职工的再就业，许多地区采取了“财政拿一块，失业保险金砍一块，企业减人带资带一块，社会捐助一块”的做法，并制定了下岗职工基本生活费发放标准。

1998年，中央进一步明确了“三三制”，即用于下岗职工基本生活费的资金，企业负担1／3，政府财政负担1／3，各种社会保险、救济捐赠渠道负担1／3。政府根据目前下岗职工和登记失业人员的实际情况，对政府需要负担的必要支出作了优先考虑，1998年中央和地方此项预算支出175亿元，用于国有企业下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用是1997年的5倍，为实现国有企业三年改革和脱困目标创造了有利条件。而据1998年一季度不完全统计，全国下岗职工人均月生活费仅84元，2／3的下岗职工未领到基本生活费，1／3的下岗职工生活极度困难。究其缘由，是“三三制”一时难以落实，有许多大量下岗职工的国有企业，其本身就存在严重的生存危机，无能力发放下岗职工基本生活费。加之一些地方财力有限，社会保险基金收缴困难，捐赠渠道不畅，下岗职工再就业率不高，使得资金发放工作更是举步维艰。一些地方也因财政困难难以落实1／3的基金，以支持国有企业下岗职工基本生活费的发放。

与此同时，又有相当一部分下岗职工和公开失业人员，没有与原单位解除劳动关系或者放弃失业人员的身份，属于隐性就业群体，既可得到隐性就业收入，又可从原单位获得下岗职工基本生活费收入或失业保险金。天津市劳动局的一次调查表明：下岗职工70％自己找到了工作，公开失业人员中，也有不低于50％的人在从事着有报酬的劳动，而且报酬不低于一般的生活费标准，无怪乎不少下岗职工宁愿领取很少的生活费也不愿离开国企。据上海市城调队1999年2月对3000名下岗人员所进行的问卷调查，正在从事有劳动报酬工作的下岗人员有971名，而其中的672名属隐性就业者，占下岗职工再就业者的比重达69.2％，隐性就业率达24.9％。下岗职工为何隐性就业，除了可以以“下岗职工”的身份从原单位获得养老和医疗保险、并可每月领取下岗生活补贴以外，用工单位不愿与下岗人员签订劳动协议，其招聘和退聘就更为灵活，由此还可以减轻提供法定社会保险的费用，降低劳动成本。因而，下岗职工和新用人单位均有利益驱动，何乐而不为。

二、确保国有企业下岗职工基本生活费发放的社会保障机制

市场经济国家，失业是个永恒的话题。从上述下岗职工基本生活费保障机制看，由于不同地区经济发展水平存在较大差异，中、西部落后地区与许多中小城市职工再就业问题非常突出。今后几年，随着国企规模的缩小、人员进一步精简和政府机构改革，还将增加大量的下岗者或分流者，脆弱的财政支持与其他资金来源的相对拮据，维系下岗职工基本生活费的长期供给犹如杯水车薪。

如何解决国有企业下岗职工的基本生活问题，必须进行深层次的改革，排除体制障碍，沿着隐性失业公开化→扩大失业保险比率控制→建立城镇居民最低生活保障线制度的改革思路，确保国有企业下岗职工基本生活费的发放。同时理顺财政体制、劳动体制与社会保障体制。系统改革思路为：

(一)在隐性失业公开化改革的基础上，放松公开登记失业率的低比率控制，以发放失业保险金作为保证国有企业下岗职工基本生活费发放的第一道环节。

非公开失业即隐性失业。国有企业隐性失业比率大约为25％左右，是我国隐性失业的主

要群体。经济学家克里希拉对所谓隐性失业提出了时间、收入、意愿和生产力四种测量标准；另一经济学家埃德加·爱德华兹则把公开失业以外的劳动力利用不足分为就业不足、表面上有工作而工作量不足、职业损伤、不生产的工作四种形态。隐性失业以牺牲企业效率为代价，又是以行政调节为转移的，它不反映劳动力供求、不能自行调节劳动力配置、不形成企业合理的经营行为和劳动力成本、也不刺激并制约劳动者的行为。

国有企业大量隐性失业是困扰企业深化改革的重点和难点，隐性失业公开化是减轻国有企业负担，提高经济效益的必然选择，也是搞好国有企业改革、建立现代企业制度的关键。我们把国有企业隐性失业公开化的形式广义地理解为：将企业的富余人员从岗位中分离出来，通过企业内部的结构优化与再配置、企业外的再就业和公开失业等方式进行分流安置，以实现全社会的劳动力优化配置，保证富余人员的生活来源或基本生活水准。

受福利机制及诸多因素的影响，国有企业隐性失业公开化难度很大。据北京市劳动部门的调查，北京市国有企业对于富余人员的安置结构为：29.6％由企业设法安排岗位，57.3％由企业发放基本生活费用下岗，11.6％自谋职业，真正分流到社会且与企业脱钩的仅占1％左右。下岗职工进入市场难主要有两大原因：一是他们本身就业能力有限，成为职业搜寻过程的必然失败者；二是有可能丧失原有的养老、医疗等福利保障，承受制度变革的巨大成本。隐性失业公开化是改革的必然趋势，其形式是将富余职工分为与企业不分离和与企业分离两部分。因此，在隐性失业公开化改革的基础上，应该进行失业保险制度的配套改革，对国有企业一部分显性失业的下岗职工通过失业保险来保障他们的基本生活。改革举措为：1．放松公开登记失业率的低比率控制(1998年控制在3.5％)，建议将公开登记失业率放宽为6~8％的水平(据国务院发展研究中心一份报告分析，即使扣除下岗职工隐性就业的部分，实际失业率估计也在8％以上)。国务院要求1999年6月底参加失业保险的职工人数扩大到1.37亿人，全年增收150亿元失业保险基金。这不应只是参保人数规模的扩大和失业保险基金的扩张，而应当相应增加受益人数。因此，为配合隐性失业公开化的改革，应将从国有企业分离出来的显性失业和准备再就业人员的基本生活纳入到失业保险的范畴。将国有企业失业保险缴费率通过精算提高到相应的缴费水平，国有企业不再承担下岗职工基本生活费的发放，政府财政负责的1／3的基本生活费归并到失业保险基金中发挥作用。

2．对于已有“暗岗”收入的失业人员，应根据实际情况，停发或部分停发失业保险金，以保证有限的失业保险基金真正用于需要救助失业人员的基本生活，提高基金公平使用准则与发放的社会效率。上海市新的《失业保险办法》规定：如果失业者现在暂时不领取失业保险金，将来可领取的期限越长，领取金额越多。这一改革对于延缓失业保险基金的紧张局面和刺激居民消费，不失为一种有益的尝试。