公共管理 论文公共管理专业论文

文章编号:1674-5094(2010)05-0042-03
公共管理与公民权利*
李瑾
(南京大学政府管理学院,江苏南京210093)
摘 要:随着福利国家的出现,公民权利理论作为重要的理论分析工具被广泛使用,20世纪管理革命席卷全球,公共管理的新理论与公民权利理论的结合为现代社会的发展提供了理论指导。

现代公共管理所强调的公共性、服务性、参与式民主极大地推进了公民权利的发展。

我国的公共管理应借鉴公民权利理论进行适应时代要求的改革,以实现公共服务均等化、正确定位政府角色、构建公民权利可持续实现机制。

关键词:公民;公民权利;公共管理;政府;福利国家
中图分类号:D621.6 文献标识码:A DO I:10.3863/.j issn.1674-5094.2010.05.009
引 言
权利实现问题与管理公共事务问题一直是人类面临的实际问题,而随着公共管理范式的转移,公共管理模式的公共性、服务性与合作共治性特征与公民权利理论的发展有着密切的联系,二者在历史的演进中互动与发展。

1 公民权利作为一种分析工具
公民权利又有公民身份、公民地位、公民资格等意思, 不列颠百科全书中对公民资格的解释是: !个人同国家之间的关系,这种关系是个人应对国家保持忠诚,并因而享有受国家保护的权利。

∀同时,它强调以公民为基点对公民与国家之间的总体概括,是指国家与公民或共同体之间的各种关系的综合以及对这种关系在心理上的认同和生活中的实践[1]。

公民权利经历了不同阶段的演进,其中也有诸多学者对公民资格理论进行不同角度的阐释,而其中托马斯#马歇尔(Tho m as M arsha ll)的解释更深入,他认为公民资格是包括法律权利、政治权利、社会权利的集合体[2]。

法律权利是公民作为平等主体参与社会活动所享有的必不可少的权利∃∃∃人身自由、言论和思想自由、财产权和获得公正的权利等,其制度保障是法律体系。

政治权利是通过选举而进入决策过程的权利,如选举、投票等权利,与之相关的制度就是政治制度安排。

社会权利是公民的经济福利与安全,以及公民充分分享社会遗产和按社会一般标准过文明生活的权利,包括福利、保障、教育等权利,与之相关的制度是各种社会公共服务和公共物品体系[3]。

这三大种权利经历了不同的发展阶段,按照马歇尔的分段,18世纪人类追求的是法律权利;19世纪政治权利成为人们争取的目标;而到了20世纪社会权利得到了扩张。

福利国家的出现是公民资格理论演进的高峰,而随着西方出现福利国家危机,以马歇尔、贝弗利奇(W illia m B everidge)等人的理论构筑起来的福利国家体系受到了前所未有的质疑,人们纷纷指出马歇尔理论的缺陷。

但马歇尔这种关注现代社会阶级结构和平等之间的矛盾的理论体系,应该成为如今发展中国家福利发展的重要参考模式。

更宝贵的是,马歇尔对于权利的结构性分类与演进分析模式,成为现代社会公正发展的重要分析工具。

2 公共管理对公民权利的实现与推进
20世纪管理革命席卷全球,公共管理也成为其重要表征。

公共管理的出现与发展为人们在政府管理与社会发展的实践过程中提出了许多新的启示。

在公民权利理论视角下,公共管理的产生与发展是对公民权利的维护,从而使公民权利概念得到了良性的拓展与传播,同时公共管理改革中的相关制度
第3卷 第5期 西南石油大学学报(社会科学版) V o.l3 N o.5 2010年 9月 Journa l o f South w est Pe tro leum U n i versity(Soc i a l Sc i ences Ed ition) Sep. 2010
*收稿日期:2010-03-23
作者简介:李瑾(1985-),女(汉族),安徽芜湖人,硕士,主要从事社会保障研究。

建构是公民权利可持续性发展的重要基石。

2.1 公共管理的公共性与公民权利
公民权利中的社会权利是公民的经济福利与安全,以及公民充分分享社会遗产和按社会一般标准过文明生活的权利,其中各种社会公共服务和公共物品体系成为维护社会权利的重要支撑。

当今社会的不公正与不平等的产生路径是各种社会公共服务和公共物品体系的缺失。

而政府的政策无法覆盖或聚焦到公共物品的供给上的重要原因就是政府的政策价值基点偏差,出现公共性缺失的现象[4],其结果必然会造成权利的排斥,这些被排斥的权利包括社会公正和适当的资源分配权、工作权、医疗权、财产权、住房权、晋升权、迁徙权、名誉权、教育权、被赡养权以及平等的性别权等。

而公民权利强调的是国家与公民之间的责任与义务的关系,政府必须关切全体公民的权利发展。

直到20世纪末公共管理范式的出现,政府的公共性得到彰显。

其重大转变在于政府的存在是受托于全体公民以管理公共事务,它应该致力于实现社会正义的公共利益,而不是作为某一个特定阶层或群体实现其意志的工具。

进而言之,公共性的宣示表明,公共管理不是一种统治方式,也不是一种政治控制方式,而是推进、实现和维护社会公共利益的方式[5]。

在公共利益最大化的驱动下,政府始终聚焦社会权利的发展现状,干预各种权利排斥现象,建构、维护、实现和推进社会权利的制度措施,维护与发展公民社会权利。

2.2 公共管理的服务性与公民权利
公共管理摒弃了以往强调以规则、程序为基础的过程管理,而强调以结果为导向并整合优化各种社会资源以实现社会公共利益的最大化。

福利国家危机的出现与社会权利的扩展存在着重要联系,社会权利在各种背景因素的推动下被过度扩张,给政府管理带来了沉重的财政负担,与此同时,政府的效能低下、机构庞大、人员冗余等问题共同成为福利国家危机的重要源头。

社会权利在不具可持续性的管理体系下必然会以失败告终,公共管理范式强调整合优化社会资源,为公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境[6]。

其中,政府始终是具有公共性的,并没有放弃维护公民社会权利的责任,而是以另一种可持续的方式维护和推进社会权利。

在公共管理中,政府从!划桨∀到!掌舵∀的角色转变,表现出对于效率、效益和成本的深刻考量;政府从!全能∀向!少而精∀的转变,也表明政府向!有限政府∀理念的转变。

正如安东尼#吉登斯(Anthony G i d dens)所言,福利国家政府所面临的危机更多的是管理风险的能力危机[7]。

在公共管理的服务性理念下,创新政府工具成为政府有效治理的重要路径,其中具有代表性的有市场化工具,如民营化、用者付费、放松管制、合同外包等;工商管理技术,包括战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理等技术手段;社会化手段,即强调更多利用社会资源,加强社区、个人家庭的互动。

这些被大量引入的私营部门有效管理手段共同满足公共物品与公共服务的供给以体现政府的服务性特征[8]。

公共管理的服务性使得公民社会权利的维护与推进具有可持续性,避免出现权力非可持续发展的现象。

2.3 公共管理的参与式民主与公民权利
政治权利作为公民权利的重要组成部分,政治参与成为公民权利发展的重要表征,对于公民权利的拓展有着重要意义。

公共管理强调的是通过市场、社会、政府的多方协作完成公共物品供给任务,以实现资源配置优化与公共利益最大化。

与以往自上而下的权力运行体制相比,公共管理中权利是自下而上运转,同时,还包含了各种横向的互动过程。

正如盖伊#彼得斯所言:!参与式民主强调公民参与政策过程的所有阶段,而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息,这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正∀[9]。

这种草根民主的兴起强调公民对公共事务和政治生活的直接参与,强化了公民的政治责任感,培养了人们对公共问题的关注,并推动了对于政府部门的监督,减少政府部门的管理成本。

参与式民主是对公民政治权利的肯定与维护,公民可以更充分地行使自身的政治权利,达到有效监督的目标。

公共管理的参与式民主给公民政治权利的维护和有效运转提供了重要的运行平台。

3 公民权利理论对我国公共管理改革
的启示
3.1 破解体制性权利困局,实现公共服务均等化
体制性权利困局主要是指我国社会不平等状况是以群体和地域形式呈现,表面上看是体制性的因素,而实际是由于对于社会权利的不同制度安排造成的局面。

例如,城乡社会保障差异问题,同样作为一国公民其享受的社会福利待遇水平标准不一,其
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第5期 李瑾: 公共管理与公民权利
本质是对于社会权利的人为分割。

在这样的情形下,政府的公共服务必然是有区别的,表现为城乡体制的分割。

同时,在城市中同样也存在这种体制性权利困局,如非正规就业的问题[10]。

那么,让每一个公民享有同等的福利待遇以及其他的公共服务就成为必要。

政府推行公共服务均等化的重要价值基础就是实现社会权利同等化,让生活在城市或农村中的每一个个体都能享有自己的基本社会权利。

公平的一个重要含义就是机会平等,让弱势群体在教育、医疗、社会保险等方面享受到均等的待遇,这无疑将成为实现机会平等的重要前提。

如此,社会公平、正义才能得到保障。

3.2 尊重公民权利要求,矫正政府角色
社会权利被漠视,这无疑是社会发展的绊脚石。

在一种有序的社会发展模式下,社会权利必然是被认可与努力实现的。

对于公共管理来说,社会权利的实现手段必然是通过政府工具来完成。

而对于基本社会权利的漠视或某种程度上的忽略,导致政府在公共物品供给方面存在缺位、失位与越位现象。

特别在公民社会权利领域,公共服务的覆盖面会受到其他背景因素的影响,社会权利中的基本权利被忽视,出现政策空缺。

同时,在某些权利中政府却供给过多或过度介入,造成不必要的资源损失与浪费,这些现象都是政府没有能有效识别公民权利的基本要求与趋势,而造成的政府角色冲突。

于是,有效识别并尊重公民的基本权利要求,成为政府角色重塑的基本前提,也成为政府有效政策供给的基本保证。

3.3 创新政府管理,构建公民权利可持续实现机制
公民权利的可持续发展对社会发展至关重要,高成本、低效率的政府管理模式必然不利于公民权利的实现与可持续发展。

福利国家危机早已表明政府组织的运行效率与社会资源的利用率成为实现公民权利的重要保证。

政府通过整合和优化组织所拥有的资源来完成公共物品与公共服务的供给任务,不断创新政府的政策工具,充分发挥市场和社会的优势,合作供给公共物品,通过引入工商管理技术来改进政府自身的管理水平,提升组织运行效率与效益,从而构建公民权利的可持续实现机制。

4 结 语
公共管理范式的转变表明公共管理不再是以管制为基础的过程导向的管理,而是以服务公共利益为导向的治理过程。

公共管理的公共性、服务性、参与性得到彰显。

公民权利理论是20世纪社会保障发展的基础理论之一,公共管理与社会权利理论在现实与理论层面影响、互动。

转型期的中国公共管理必须充分认识到公民权利的要求,努力破解体制性权利迷局,创造公平的社会环境;同时,矫正政府角色并制度化相关公民权利,构建公民权利的可持续实现机制。

参考文献:
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(编辑:余少成)
44西南石油大学学报(社会科学版) 2010年
K ey w ords :v icti m forg i v eness ;cri m i n al la w ;punish m en;t private prosecution cases ;public pr osecution cases
PUBLIC ADM IN I STRATION AND CIV I L R IGHTS
LI Ji n (Schoo l o f Gover nm en,t N anjing Un iversity ,Nan ji n g Jiangsu ,210093)JOURNAL OF SOUT HWEST PETRO LEU M U N IVERSI TY(SOCI AL SCI ENCES EDITI ON ),VOL.3,NO.5,42-44,2010(I SSN 1674-5094,i n Ch i n ese)Abst ract :W ith the e m ergence of w elfare states ,c i v il right theory is w i d ely used in pub lic adm inistration.A fter the w orldw i d e m anage m ent refor m i n the 20th cent u ry ,civil ri g ht theory hasw orked toget h er w ith ne w theories o f public adm i n istration as theoretic gu i d e to the develop m ent o fmodern society .Publicity ,serv i c e and partic i p atory de m ocra cy stressed by m odern public adm i n istration have greatly pro m o ted c i v il rights .Therefore ,the author suggests that China %s pub lic adm i n istration shou l d be adapted to the m oder n ti m e under the guidance o f c i v il right theory .The re f o r m is believed to help to equalize public serv ices ,to correctl y defi n e governm ent role and to a constr uct susta i n able c i v il ri g ht syste m.
K ey w ords :citizen ;civ il rights ;public ad m i n istrati o n ;governm en;t we lfare state
DEFIN ITION OF VOLUNTARY SURRENDER IN TRAFFIC CR IMES
HU Yue pan(La w Schoo,l Southw estern U niversity of Fi n ance and E cono m ics ,Chengdu Sichuan ,611130,Ch i n a)JOUR NAL OF SOUTHWEST PETROLEU M UN IV ERSI TY(SOC I AL SCI ENCES EDI TI ON ),V OL.3,NO.5,45-48,2010(ISSN 1674-5094,i n Chinese)
Abst ract :The frequent occurrence o f tra ffic accidentsw ith heavy casua lties i n recent years triggers reth i n k i n g about t h e na t u re o f the !hit and r un ∀behav i o r of suspects of traffic cri m es i n bo t h theoretic and practical fields of la w .The defi n ition o f the !hit and r un ∀behav i o r o f suspects of traffic cri m es is close l y related to the conv iction and sentenc i n g of t h e cri m e suspects .And the de fi n ition of vo l u ntar y surrender has direct i n fl u ence on the substan ti v e hu m an r i g h ts o f the accused concerned .But d ifferences i n t h e sentences for si m ilar cases in d ifferent reg ions have fla w ed the consistency of justice .Those who report to the po lice and w a it for verdict instead o f runn i n g a w ay fro m the spot is fulfilli n g their ob li g ation i m posed by adm i n istrative la w.H o w ever ,seen fr o m t h e perspective of cri m i n al la w ,such behav ior is equ i v alen t to voluntary surrender to j u sti c e depart m ent and should be defi n ed as voluntary surrender .
K ey w ords :traffic cri m es ;hit and r un ;report to the po lice and w ait for verd ic;t voluntary surrender ;cri m i n al la w ;adm i n istrative la w
D I SCR IM I NATI ON OF SEVERAL PROBLEM S CONCERN I NG BR I BERY I N COM M ERCI AL TRAN S ACTION S
Z HOU Guang f u 1
,LA I Shan m i n g 2
,XU M ao zh i 3
(1.Peop le %s Procuratorate o f Chenghua D istric,t Chengdu ,Si chuan 610051,Chi n a 2.People %s Procuratorate of H igh tech I ndustrial D evelopm ent Zone ,Chengdu ,Sichuan 610051,Ch i n a w Schoo,l S ichuan Un iversity ,Chengdu S ichuan,610064)JOUR NAL OF SOUTHWEST PETRO LEU M U N IVERSI TY(SOCI AL SCI ENCES EDITI ON ),VOL.3,NO.5,49-55,2010(I SSN 1674-5094,i n Ch i n ese)
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4#2010 Abstract。