国有独资公司与公众持股公司治理机制比较分析

中共郑州市委党校学报2010年第2期(总第104期)J o ur n a l of t h e Par t y Scho ol ofC PC Z he ngzhou M uni ci paI C om m i t t ee N o．2，2010(Sum，104)经济学研究国有独资公司与公众持股公司治理机制比较分析苌景洲(国家开发银行，北京100000)摘要：大型公司的产权结构大体可划分为“国有独资”、“大股东控股”和“公众持股”三种模式，无论从公司治理的结构——公司产权、股东会、董事会的设置看，还是从公司治理机制的运作过程——董事会发挥作用的机理看，国有独资公司和公众持股公司的治理机制是一种非常相近的公司治理模式。

从历史和现实出发，维持一部分国有独资企业，并在国有独资的前提下，通过借鉴公众持股公司的治理模式，同样能建立起规范而科学的治理机制，但前提是国有独资或政府控股的企业数量不能太多。

关键词：国有独资公司；公众持股公司；产权结构；公司治理机制中图分类号：F046文献标识码：A文章编号：1671—6701(2010)02一0037—04随着国有企业改革的逐步深化，大型国有独资企业的改革已成为人们日益关注的一个焦点。

然而，是打破现有国有独资产权制度，建立新的产权约束机制及公司治理机制，还是在保持国有独资产权制度的前提下完善公司治理机制，人们对这一涉及国有独资企业改革方向问题的认识并不一致，甚至存在较大分歧或对立。

本文拟从国有独资公司与公众持股公司的治理机制对比分析出发，谈一点对大型国有独资企业改革方向的认识。

一、不同产权结构下的公司治理机制特点所谓公司治理机制，实质上是在公司产权——所有权与经营权分离的前提下，为降低公司所有者与经营者之间的委托代理成本，提高公司的整体运营效率，维护公司所有者合法权益，实现利益相关者利益均衡而设计的一种管理制度，是一种公司权力配置与运用上的制衡机制。

根据当代公司治理理论研究，一个完善而有效的公司治理机制不仅包括公司的内部治理结构及约束，而且还包括来自公司外部的市场约束与社会监管等。

前者主要是通过公司内部股东大会、董事会、经营管理层等组织的机构设置，以及通过合理配置上述机构主体之间的权利、责任与义务，以实现公司内部的权力制衡和经营管理者的行为规范化；后者主要借助于资本市场的运作、公司间的兼并收购、相关利益者的压力以及政府监管当局的直接干预等，以形成一种对公司内部控制权的外部市场选择压力。

而在上述整个治理结构中，公司董事会作为公司的经营决策机构，则又是整个公司治理结构的权力核心及有效发挥作用的关键。

可以说，无论是股东权利的行使、股东意志的体现、公司经理人(C EO)的选择、监督与激励，还是公司发展战略与经营决策的制定，都取决于公司董事会的合理构成与有效运作。

不同产权结构下公司治理机制所表现出的差异及特点，主要集中在公司董事会的组成及其成员的产生方式上。

从当代公司的产权结构类型看，公司(主要是大型公司)的产权结构大体上存在“国有独资”、“大股东控股”和“公众持股”三种模式。

大股东控股公司的治理机制属于“管理型治理机制”，即公司股权集中于少数大股东手中，股东大会是实实在在的最高权力机构并发挥着最终的裁决功能，公司董事会成员尤其是董事长一般由大股东直接推荐收稿日期：2010—01—10作者简介：苌景洲(1963一)，男，北京人。

经济学博士。

国家开发银行副研究员。

37苌景洲：国有独资公司与公众持股公司治理机制比较分析经济学研究或担任。

虽然一些公司也引人了独立董事制度，甚至选举职工作为公司董事会成员…，但董事会成员主要由公司股东担任。

在大股东控股公司中，公司所有者可以通过股东大会投票、委派董事等方式直接体现自己的权利意志，并通过董事会间接控制公司经营者，公司与公司董事会一般掌控在大股东手中。

据有关学者研究，日本、德国等国的大公司多属于这类由大股东控股的“管理型治理机制”公司旧J。

国有独资公司(主要指大型国有独资公司，以下同)，形式上国家独有、属于“管理型治理机制”模式，但公司股权属于全体国民，只是由政府代为管理和操作。

而且从现实看，国有独资公司一般不设股东大会(也无法建立股东大会)，主要由股东代表——政府出资机构及其公务人员代行股东权力；如果建立有董事会，公司董事会成员一般也由国有股代表——政府部门直接推荐和最终任命，公司董事会成员完全由那些与公司没有任何财产关系的人士(既可以是政府公务人员，也可以是社会知名人士)担任。

在国有独资公司中，不仅所有权与经营权相对分离，而且所有权本身——全体国民的所有权也交由其代表——政府行使，属于一种典型的所有权“双重委托代理”关系。

所有者对公司经营基本上不发挥任何的直接约束作用，只能通过其代表——政府间接地表达自己的意愿。

这类公司国内、国外都有，而且多分布于比较特殊的经营领域，如邮政、电网、交通等"J。

公众持股公司，从各国的实践看，多是些股权高度分散的上市公司，一般被称之为“市场型治理机制”公司。

即由于股东数量众多，股权高度分散，公众持股公司的股东一般没有能力也没有动力直接参与公司的管理，公司治理更多地是依赖外部力量，主要是借助于独立董事制度，借助于发达的资本市场，通过公开监督、兼并、收购等方式来改进公司的经营与管理。

公司中虽然设有股东大会，但往往流于形式，对改进公司治理，如董事会成员的选择、C E O的任命等，基本上不发挥什么实质性作用，公司董事会成员往往由公司高级管理人员和与公司没有任何财产关系的独立董事组38成，其选任基本上脱离了公司股东的直接制约与影响。

也就是说，基于非财产和非经济利益约束的独立董事制度、基于发达资本市场中的外部公司控制权争夺约束等，共同构成了公众持股公司治理机制的典型特征。

这类公司主要以英国、美国等国的公众持股公司为代表H J。

虽然不同产权结构下的公司治理机制表现出一定的差异及不同特点，但若从公司治理机制的内在功能看，以下几大功能的有效发挥，应是当代市场经济条件下公司治理机制成功运作的重要表现，同时也是判断公司治理结构框架是否合理的关键性标志。

一是保证公司能按照法定的程序选择出适合本公司的经营管理层(主要是公司董事会成员、C EO等)。

二是实现公司内部权力的合理配置与制衡。

主要是通过对股东会、董事会、经营管理层、监事会等机构的权责利进行明确分工，在公司的经营决策与实施方面形成有效的权力制衡。

三是对经营管理层的经营管理行为进行有效的绩效考评与奖惩，使经营管理层在追求自身利益最大化的同时，尽可能符合公司所有者的意愿，以实现公司利益的最大化。

二、对国有独资公司与公众持股公司治理机制的比较分析虽然“国有独资”和“公众持股”是两种截然不同的产权结构形式，但若从治理机制发挥作用的机理看，国有独资公司与公众持股公司似乎并没有什么本质上的区别。

1．两者的产权基础都属于高度社会化的财产所有形式。

即两者都形成于“私人独资”、“大股东控股型”之后，是生产和产权高度社会化的产物；只是国有独资公司的股权高度集中于政府，公众持股公司股权高度分散于社会。

而国有股权高度集中于政府，其实是一种更广泛的公众持股形式，在代表公众利益方面，国有独资与公众持股并没有本质上的区别，区别的只是社会化的程度不同：前者代表的是全体国民，后者代表的起部分社会公众。

2．两者的股东大会都“形同虚设”。

公司股东(无论是国有独资公司的全体国民，还是公众持苌景洲：国有独资公司与公众持股公司治理机制比较分析经济学研究股公司的小股东)一般都无法通过股东大会直接表达自己的意愿，并行使最终的裁决权力，一切都需要通过代理人——国有独资公司是政府委派的公务人员，公众持股公司是选出的独立董事等——间接地行使相应的权利与职能，由此形成对公司经营管理层的权利约束与行为控制。

而且，由于两者都缺少所有者的直接监督约束，无论是国有独资公司还是公众持股公司都存在比较突出的“内部人控制”问题。

3．两者的董事会成员都由公司的非财产所有者——非股东担任。

国有独资公司的董事会成员可能由政府委派并由政府公务人员担任，公众持股公司的董事会成员一般通过特殊的选择机制由商界经营管理人才或社会贤达担任。

同时两类公司的经营者(C EO等)，也主要由上述性质的董事会选择、聘任。

其中，在公众持股公司中，为解决因所有者约束无力或“缺位”而造成的内部人控制问题，有效保护公司股东及其他利益相关主体的合法权益，发达国家普遍引入了独立董事制度，并在法律上对独立董事的选任程序、独立董事资格及其责、权、利等作出了明确规定，希望外部董事为维护其声誉而能对经营管理层进行有效监督。

比如，国外公众持股公司的董事会中独立董事一般占较大比重，甚至以独立董事为主，在公司董事会内部，一般都设立有以独立董事为主或全部是由独立董事组成的提名委员会、薪酬委员会和审计委员会，公司董事成员一般由董事会的提名委员会提名，或由公司经营者推荐，然后由现任董事会成员选举确认。

也就是说，在公众持股公司的运作中，起核心作用的基本上是那些与公司并没有财产权关系的“独立董事”及由公司内部高管兼任的执行董事，整个高管的产生过程更类似于一种政府或公众部门的民主选举制度。

4．公众持股公司独立董事与国有企业管理者的行为方式非常相近。

按照各国的法律规定，独立董事主要是那些与公司没有任何财产及商业利益关系的、主要依据法律参与公司内部管理的社会专业人士，其收益除少量的报酬外主要体现为公司经营成功带给他的精神享受及心理满足。

相应地，独立董事的行为方式主要受制于个人名誉地位、职业道德和法律责任的约束，即在法律赋予他们监督与管理权限与责任的情况下，为维护其自身名誉，独立董事往往会站在客观公正的立场上利用法律赋予的权力对大股东或经营管理层进行监督管理，从而达到公司内部权利上的制衡。

这样，若从独立董事的行为方式和动机上看，独立董事在经济上完全处于一种典型的激励与约束、责任与利益不对称的状态中，其行为方式与国有独资公司中由政府委派的经营管理人员没有什么本质上的区别，从某种意义上讲，也许不如国有企业中由政府选任的经营管理人员。

因为独立董事往往都是兼职，能投入到公司的精力毕竟有限，而政府委派的经营管理人员基本上都是专职，在对董事会成员的选择与管理上，在股东代表行使权利上，国有独资公司往往会比股权高度分散的公众持股公司更有效率(当然前提是国有独资公司的治理机制必须规范)。

不仅如此，公众持股公司的独立董事制度也并非是一种十全十美的设计。

国外公司高级管理层的收入水平与公司实际经营状况脱节的现象日益明显，近年来越来越多的公司管理丑闻，如美国安然公司、世纪通讯公司等造假破产案，以及一些学者对董事会制度的实证研究等，都证明了这一点。

如果认为国有独资公司的治理机制存在着一定的缺陷，公众持股公司的独立董事制度也同样存在类似的缺陷或不足；但这些缺陷或不足并不能成为否定上述制度的根本理由。