公共管理学

绪论
1、由于不同历史时期的组织管理活动总是带有鲜明的时代特征，不同时期的管理学家对管理活动的刻画也各不相同。

①科学管理之父泰勒将管理活动界定为“确切地了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它”。

—充分体现了19世纪末20世纪初管理活动科学管理的典型特征。

②当代管理学大师德鲁克认为，“管理是一种以绩效责任为基础的专业职能”，包括四层含义：一，管理与所有权、地位和武力无关；二，管理是以知识为基础的专业性工作；三、管理者成为一个专业管理阶层；四，管理的本质和基础是执行任务的责任。

——全面反映了在新的技术革命背景下当代管理活动的基本特征。

③当代管理学大师西蒙简洁明了地指出，“管理就是决策。

”，深刻揭示出了当代管理活动的本质与核心。

在明确的权威和专业分工前提下，组织中的管理活动有三个基本构成要素：目标，协调和有效性。

公共管理的基本内涵：主体是公共组织；客体是社会公共事务；目的是实现公共利益；过程是公共权力的运作过程；重视与环境的相互关系。

2、公共部门：是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。

政府是公共经济部门的最主要成员。

3、公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门，为实现公共福祉和公共利益而依法运用多种手段对社会公共事务进行有效管理的活动。

4、公共管理学：广义：它是管理学的一个重要分支学科，以公共部门的组织管理活动为研究对象，具体包括对政府组织管理活动、第三部门组织管理活动、两者的复杂互动关系以及它们与市场部门的相互作用关系的研究。

狭义：主要以公共组织内部管理活动为研究对象，侧重于研究公共组织目标的实现过程以及相关的公共组织资源配置活动。

研究途径：公共政策途径；企业途径。

第一章公共行政范式
1、公共行政范式诞生的历史背景
⑴一般认为，在公共管理学的学科发展历史中，曾先后出现过两个范式，一个是公共行政范式，一个是新公共管理范式。

①公共行政范式产生于19世纪末20世纪初，正是由于该范式的产生，公共管理学得以成为一个独立的学科；②新公共管理范式产生于20世纪70年代末80年代初的新公共管理活动，它是对公共行政范式的革命，经过这场范式革命，公共管理学无论在理论基础、方法来源还是基本特征上都产生了革命性变化。

⑵1776年，亚当•斯密出版了《国民财富的性质和原因研究》。

在书中，斯密提出了两类效率：一是市场化效率，即通过“看不见的手”配置资源所带来的决策分散化效率，这也是一种由外部社会分工形式所产生的效率；二是专业化效率，即借助于技术进步而实现时间节约和劳动节约所带来的效率，这是一种由工厂内部劳动的专业化分工所产生的效率。

这两类效率密不可分、相互补充，专业化效率是市场化效率的支柱，而专业化效率水平同时又受到市场化效率水平的制约。

⑵1893年，美国制定了《文官发》（或称《彭德尔顿法》），标志着现代公务员制度的建立。

2、公共行政范式产生的背景因素包括：
①在工业化背景下，私人部门和市民社会对效率的普遍追求，是促使传统行政体制改革并进而呼唤新理论的最为重要的推动力量。

②公共部门、尤其是政府组织管理的改革是公共行政范式得以产生的直接动因。

③私人部门的科学管理运动以及由此所引发的对管理活动的系统化、科学化研究，为公共部门管理研究提供了有效的参照系和强有力的方法论支持。

④政治学、行政法学和官房学是公共行政范式赖以产生的思想渊源和理论基础。

3、公共行政范式的理论基础
公共行政的理论基础只要有两个，一个是威尔逊和古德诺的“政治与行政二分”，另一个是韦伯的科层制。

⑴政治与行政二分
政治与行政二分最早是由威尔逊（行政学之父）在他的著名论文《行政学之研究》中提出来的。

威尔逊坚持认为，“行政处在特定的…政治‟范围之外。

行政问题不是政治问题。

虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……”一个独立的、不受政治干预的行政领域是非常重要的，它既可以保证行政系统的价值中立、职业化、专业技能训练和功绩制，又可以从根本上保证行政系统和行政管理活动的
高效率，而且还可以为政治民主制构建起现代行政基础。

在政治与行政二分的基础上，威尔逊以及后来的公共行政范式的倡导者都一致认为，一个运作良好的政府应该有两大支柱，即强有力的政治官员和高效精干的公务员。

①政治官员实行统治，公务员则执行他们的命令。

②政治官员在政治领域中依靠其政治能力以竞争方式当选，公务员则在行政领域里依靠其组织管理能力以竞聘的方式获聘。

③政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人进行评价，公务员应由其政治监督者或行政组织中的同僚予以评价。

④政治职位的任期应有限制，公务员职位的任期应没有限制。

⑤政治官员和公务员的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格禁止两者同时兼任和交换位置。

政党分肥制：竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。

政党分肥制弊端：大大降低了政府行政效率；滋生权力的腐败；裙带关系
1900年，古德诺出版了名著《政治与行政：对政府的研究》，进一步发展了“政治与行政二分”理论。

在古德诺的著作中，政治是国家意志的体现，也是一个体现民意的制定政策的过程，同时政治还意味着由议会掌握的制定法律和政策来表达国家意志的权力；而行政则是国家意志的执行，也是一个落实民意和执行政策的过程，同时行政还意味着由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。

威尔逊和古德诺的“政治与行政二分”为公共行政范式奠定了理论基础，其内涵归纳起来主要包括以下四个方面：
①政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；
②行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
③关于“行政”的科学研究可以遵循类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；
④行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

⑵科层制理论
韦伯（组织理论之父）认为，科层制组织是通过“公职”或职位而不是通过个人或“世袭”来进行管理的，它是一种理想的组织结构类型，为管理行政体系建立了合理的基础。

任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，如果没有某种形式的权力来进行指导，组织就不能实现其目标。

权力能消除混乱，带来秩序。

韦伯界定了三种纯粹形式的权力：
①合理—合法型权力，它是以“法律”或者“升上掌权地位的那些人发布命令的权利”为基础的；
②传统型权力，它是以古老的传统、神圣不可侵犯的信念，以及对其下属行使权力的人的地位的合法性为基础的；
③魅力型权力，它是以“对个人的明确而特殊的尊严、英雄主义或典范的品格的信仰”为基础的。

立基于合理—合法的权力之上的科层制组织，应该按照以下六项原则来构建和运作：知识性原则；职业化原则；非人格化原则；法定管辖范围原则；公职等级制和权力等级化原则；执行能力原则。

韦伯科层制组织的本质在于以非人格化的制度取代人格化的制度，使组织本身及其规定比组织中任何个人更重要。

科层制组织改变了行政系统中的个人关系基础，使行政管理人员不再忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党，而是忠诚于制度本身。

以此为基础，科层制组织不仅通过基于知识的分工和职业化使组织效率得到保证，更为重要的是，科层制组织还借助非人格化使组织成为一个运转良好而稳定的机器，从而保证了组织内外部的稳定性，这同时给组织内部的职业化公职人员、组织外部的政策和制度的需求者以稳定合理的预期，这种预期反过来又促成了科层制组织和社会的良性发展。

4、公共行政范式的方法来源
公共行政范式的方法论基础主要来自科学管理和人际关系学派。

科学管理具有代表性的是泰勒和法约尔的理论方法，人际关系学派则以梅奥及其理论的后续发展为代表。

⑴科学管理
泰勒强调管理劳动的分工，并认为赖以进行管理分工的基础是知识，在整个管理活动中知识是最重要的，向工人下达命令要以管理人员的专业化知识为基础，而不应依靠职位所固有的权力。

泰勒在强调科学管理效率观的同时，始终坚持认为科学管理是以利益的一致性为基础的，它的四个基本原
则是：第一，建立一种严格的科学；第二，科学地挑选工人；第三，工人的科学教育和培训；第四，管理部门和工人之间进行亲密无间的友好合作。

泰勒指出，科学管理可以简单地概括为：它是科学，而不是单凭经验行事的方法；它提倡合作，而不是对抗；它要求最大的产出，而不是收到了限制的产出；它培养每个人发挥他的最大的效能和获得最多的财富。

在法约尔看来，管理就是计划、组织、指挥、协调和控制。

其中计划就是探索未来、制定行动计划；组织就是建立组织的物质和社会的双重结构；指挥就是使其人员发挥作用；协调就是连接、联合和调和所有的活动及力量；控制就是注意是否一切都按已制定的规章和下达的命令进行。

法约尔确立的14条原则包括：劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。

⑵人际关系学派
人际关系学派起源于20世纪20年代末到30年代初的霍桑实验。

霍桑实验和此后兴起人际关系学派所达到的核心理念：人应该是“社会人”而非“经济人”，人不仅仅是为了物质利益而工作，而且还要赢得尊重和归属，满意的工人才是最有效率的工人。

在霍桑实验的实证研究基础上，梅奥出版了两部代表性的著作，即《工业文明的社会问题》和《工业文明的政治问题》，系统阐发了以社会人假设为基础的人际关系学派的理论和发展。

概括地说，人际关系理论主要包括以下三条原理：
①工人不仅仅是一个组织的成员，同时也是复杂的社会系统中的一员，也就是说，工人是“社会人”而非“经济人”。

②企业中除了“正式组织”之外，还存在着“非正式组织”。

③新型的领导能力在于，通过对工人满足度的提高来激励工人的士气，进而达到提高组织效率的目的。

5、公共行政范式主要有四个基本特征：
①行政活动的科学化。

寻求行政活动的科学化，既是公共行政范式一个带有基础性的研究理念，又是它的一个非常突出的特征，还是它的一项非常重要的方法论原则。

作为方法论原则，具体包括三个方面的内容：科学方法可以被应用于行政研究；科学可以指定行动指南；行动指南将改进组织的效率，而效率是评价组织工作的主要标准。

②作为一种价值观的效率。

在公共行政范式倡导者那里，效率不仅仅是手段，而是一种目的、一种价值观，即判断公共组织活动是否合理的最终标准。

美国著名行政古利克曾经说过，“在行政科学中，不管是公共还是私营，最基本的…善‟就是效率，效率就是公共行政的目标和标准……效率是行政科学地大厦得以建立起来的价值基石”。

③严格的等级制组织模式。

严格的等级制是韦伯科层制组织的基本要求。

在这个严格的等级制组织中，规则是至高无山的，服从规则和执行任务是公务员的首要职责，人们关心“正确地做事”胜过“做正确的事”。

④常任的、中立的和无个性特征的公务员。

6、公共行政范式存在的主要问题包括：
①政治的逆向控制问题。

（从公务员到政治官员的政治逆向控制）
②科层制组织的低效率问题。

造成低效率的原因有：● 科层制行政组织有不断自我膨胀的内驱力；● 科层制组织中的行政公务员乃至行政部门有通过知识来获得和保持权力的激励；● 严格等级制的科层制组织中不可避免地会出现“彼德现象”。

“彼德现象”是指，在等级制组织中，每位成员都将晋升到自己不能胜任的阶层。

③科层制组织限制自由问题。

第二章新公共管理运动
1、新公共管理运动的兴起
⑴新公共管理运动的主要观点包括：①注重管理、绩效评估和效率；②将科层制组织划分为一些在用户付费基础上相互协调的代理机构，或者称为公共服务代理化；③利用准市场化和合同外包来促进竞争，也即在公共部门，特别是政府部门引入竞争机制；
④削减成本；⑤明确产出目标、合同期限、货币激励和自主管理的公共管理风格，也就是强调产出控制而非过程控制。

⑵“新公共行政”的理论观点主要包括：①主张社会正义和社会公平。

②主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政理论。

③主张构建新型的政府组织形态。

④主张突出政府行政管理的“公共”性质。

⑤主张“民主行政”，并以此作为“新公共行政“的学术识别系统。

2、公共管理和公共行政的联系与区别：
⑴联系：二者的本质都在于其公共性；二者的核心主体都是政府；二者都遵循法律的规范性；二者都追求公共利益；二者都将公平放在首位。

⑵区别：①从词源上说，管理的意思是用手控制，有经操作和控制达到目标的含义；行政的意思是服务以及统治，强调遵从规则和程序。

②从词义上看，管理突出“结果的实现过程”及相关的个人责任；行政则着眼于“遵循指导和提供服务”。

③公共行政的涵义是指服务于公共部门的各种活动，行政官员或公务员执行来自政治家的政策的各种活动，行政官员给人的印象通常是循规蹈矩、遵从惯例、规避风险、沿着科层制的等级阶梯不断前行；
公共管理的涵义要比公共行政广泛得多，除了公共行政的内容之外，还包括组织为高效率实现目标所从事的其他各类活动，更强调效率的重要性、对目标的实现程度以及实现目标的个人责任。

3、英国的新公共管理运动
英国新公共管理运动开始于1979年撒切尔内阁，其最直接、最明显的动因就是财政和经济需要。

减少预算赤字、削减公共部门、提高公共服务效率和质量成为英国新公共管理运动的主要推动力量。

英国新公共管理运动大致可以划分为四个阶段：
⑴引进私人部门管理技术阶段（1979—1982）
在英国公共服务中，私人部门管理技术的大规模引入，开始于1979年5月撒切尔内阁设立并实施的芮纳调查和评估项目。

3E标准：节约（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）
英国第一阶段的新公共管理运动主要是为了减少公共开支、节约行政费用，是典型的财政和经济驱动型改革，改革的对象主要是政府内部管理模式和方法。

⑵公共服务私有化阶段（1983—1987）
这个阶段的改革开始于1983年英国全国审计体系的创立。

创建该体系的目的在于提高各级政府及其行政管理人员的财政管理能力。

第二阶段改革的核心主题是公共部门私有化。

公共部门私有化的目的在于压缩政府规模、缩小政府活动范围、从而根本解决公共部门和公共服务效率低下问题。

公共部门私有化使政府规模和活动范围大大减小，也改变了政府在国家经济活动中的形象。

⑶公共服务代理化阶段（1988—1996）
这个阶段开始的标志是1988年《提高政府管理：下一步》报告的出版。

该报告提出了一个政府机构和智能改革的全新构架，其核心思想是政府智能代理化，具体地说就是创建或应用具有半自治性质的代理机构来负责政府政策的实施或其他操作类型的管理。

这世界上是公共行政学中一个经典命题“政策与行政相分离”的具体实现形式。

公共服务代理化使得公共服务的购买者和提供者相分离。

用合同外包关系代替了传统的层级关系，这确保了公共服务的精确性、透明性、质量和说明义务。

公共服务中使用代理机构最大的问题是智力公共机构之间的契约关系的公共法体系还没有随着管理实践而完善起来，因而在交易过程中容易产生各种问题。

1992年梅杰内阁颁布了影响巨大的《公民宪章》，它的核心目标是提升公共服务质量，使公共服务真正做到“物有所值”。

《公共宪章》列出了六项公共服务原则：公布明确的标准；关于服务运作的全民和准确的信息公布；用户选择和咨询；优质服务；有效纠偏；确保效率和经济。

⑷公共和私人部门伙伴关系阶段（1997年至今）
1997年5月，工党取代保守党执政之后，大力推行以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合，将英国新公共管理运动推向了一个新阶段。

布莱尔内阁新信条的核心是“利益相关者”概念，它是指公共部门是由大量利益相关集团构成，其中每个集
团在自助公共服务和提供公共服务的方式上都有自己的利益
以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合所要达到的一系列重要目标包括：
①为公共部门提供新的资金来源；
②实现政府再造，以及在地方经济发展政策实施过程中与地方社团建立合法关系；
③应对在现代市民社会制定和实施政策过程中所面临的全面参与的挑战。

工党和保守党推行公共和私人部门伙伴关系的政策取向的区别：
①保守党提倡伙伴关系具有更强的意识形态色彩，是直接由它的行政改革基本信条“私人部门优先，并应加强私人部门对公共部门的影响”所驱动的；而工党则更具有实用主义倾向，倡导伙伴关系的直接动因似乎是公共部门的财政限制。

②保守党的政策议程来自于对市场机制的强烈诉求，而工党则立基于利益相关者模型，坚持共同体和社团主义原则。

第三章新公共管理范式
1、新公共管理范式的理论基础（大题）
构成新公共管理范式理论基础的主要是新政治经济学和新制度经济学这两个经济学分支的三大理论，即公共选择理论、委托—代理理论、交易费用理论。

⑴公共选择理论——詹姆斯•布坎南和沃伦•特纳
公共选择理论坚持认为，同样地人绝不可能仅仅因为从经济的市场决策活动转入政治的非市场决策活动之后，就由一个追逐私利的利己主义者转变成一个大公无私的利他主义者。

公共选择理论贯彻“人首先是一个经济人”的经济学理论假设，并以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上得市场，分析个人在政治市场上对不同决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。

公共选择理论的研究对象主要集中于政治交易过程中的个体行动者的行为，诸如投票者、官职的候选人、被选出的代表、政党的领袖或成员以及公务员的行为。

公共选择理论可以区分出两个相互联系的主要研究领域：一、宪政理论；二、政治制度理论（投票规则理论、代表和选举竞争理论、官僚政治理论）（P79-P80）
公共选择理论对公共部门管理改革的指导意义在于，强调运用市场这只“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。

⑵委托—代理理论——詹森和麦克林
委托—代理理论所关注的是委托人与代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容，也就是说，如何既能保证委托人的利益得以实现又能够满足代理人的合理要求。

与私人部门相比，公共部门中的代理问题更严重，代理成本更昂贵，主要在于两个方面：①公共部门尤其是政府部门的委托代理关系更为复杂；②从公共组织内部来看，由于作为终极委托人的选民的利益非常分散，而且是极其多元化的，作为最终代理人的公务员很难确定终极委托人可能希望他们做什么。

要解决公共部门中的代理问题、降低代理成本，根据委托—代理理论，其方式是内外兼修、综合治理。

在内部，努力设计出激励相容的契约安排，向下放权，使公务员直接面向选民，了解他们的需求，低成本地创造满足选民需要的公共产品和服务。

面向外部，打破公共部门对公共产品和服务的垄断，尽可能多地对外签订契约，以私有化、合同外包等形式在公共产品和服务的生产中引进竞争机制，建立起类似于私人部门的代理人行为的外部约束机制。

⑶交易费用理论——威廉姆森
根据威廉姆森的观点，交易是分工合作的市场经济活动和组织管理活动的基本分析单位；交易费用是市场或组织运行过程中发生的费用。

交易费用分析有两个基本的行为假定，即有限理性（假定人的动机是“意欲合理，但只能有限地做到”）和机会主义（假定人的动机天然是机会主义的）。

在上述两个行为假定的基础上，交易费用分析运用不确定性、交易重复出现的频率和资产专用性三个维度，来具体分析不同的组织或市场交易。

“科斯定理”最早版本是由诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒表述的，简单地说就是“在完全竞争条件下，私人成本将等于社会成本”。

科斯定理应该由三个定理组成：
①科斯第一定理，如果市场交易费用为零，不管权利初始安排如何，当事人之间的谈判都会导致那些使财富最大化的安排，即市场机制会自动地驱使人们谈判，使资源配置实现帕累托最优。

②科斯第二定理，即在交易费用大于零的世界里，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置。

③科斯第三定理，如果没有产权的界定、划分、保护、监督等规则，即如果没有产权制度，产权交易就难以进行。

“科斯定理”真正强调的是，在交易费用不为零的现实世界中，清晰界定的产权对于优化资源配置和提高经济性效率来说是至关重要的。

交易费用理论运用于公共部门的重要启示是：
随着科层制组织规模的日益扩大及其与外部市场和私人部门互动关系的日益复杂化，政府和公共不么运作中的交易费用同样不容忽视，即使在公共部门引入市场机制或进行合同外包，也非总能达到降低交易费用的目的，因而，在公共管理决策中，必须根据公共部门交易发生的实际情况和相关影响因素，将交易费用作为一个重要的决策变量，加以综合考虑。

2、新公共管理范式的方法来源（简单看，小题，P89-P98）
新公共管理范式的方法主要来源于当代管理学的新发展。

双因素理论（或称激励—保健理论）的主要内容——赫茨伯格（大题）
在赫茨伯格看来，要促发员工的工作动机并强调其工作积极性，可以有两类不同的管理措施或称为因素，即保健因素和激励因素。

保健因素是指那些保证员工完成工作的基本条件，它们不能够对员工起到激励作用，只能避免人们产生不满意。

保健因素包括监督、人际关系、具体工作条件、工资、公司政策及管理方法、工作安全等。

激励因素是指那些能够使员工产生积极的态度、使员工感到满意、并产生激励作用的因素。

激励因素包括成就感、成绩得到承认、挑战性工作、增加工作责任、成长和发展的机会等。

3、关于新公共管理范式的争论（大题）
目前关于新公共管理范式的争论主要集中在以下四个方面：
⑴经济学作为新公共管理范式的理论基础是否合适？
围绕该问题的争论以及对新公共管理范式的批评，主要体现在三个方面：
①经济学的人性假设过于狭窄，它往往忽略了人之为人的社会性一面，也没有看到文化因素对人性的影响和制约作用；
②由于公共服务中的“服务提供者/消费者”明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易，因此，经济学理论用于分析公共部门及政府活动不一定非常有效；
③由公共经济学理论推导和开列出的行政改革药方，更多的是强调以市场为基础和公共部门私有化，这些措施被认为是鼓励政府放弃公共服务职能、逃避公共责任、从根本上破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的基本价值。

⑵私人部门的管理方法和技术是否能适用于公共部门？
新公共管理范式关于私人部门管理方法和技术同样适用于公共部门的主张被认为是一种管理主义倾向，招致的批评主要集中于两个方面：
①管理主义倾向致力于塑造“企业型政府”，全面引入私人部门的价值、文化、结构、流程和技术，从根本上抹杀了私人部门和公共部门的差别。

② “顾客至上”原则是私人部门一切管理活动的出发点和最高宗旨，但是将这个原则引入公共部门管理中却存在一定的困难。

⑶公共部门管理的政治化倾向是否会重蹈19世纪的覆辙？
为了提高公共组织的柔性、调动公共管理者的积极性和创造性、提升公共服务的质量和响应性，新公共管理范式倾向于淡化公共管理者的价值和政治中立性，让特们直接面向选民，甚至直接面向不同的利益集团和党派，这种主张被认为是一种公共管理的政治化倾向。

这种倾向有违背文官制度关于文官在政治上保持中立的基本精神传统的危险。