香港的旧城改造及其启示

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旧城改建
THE URBA N RENEWA L
= 文章编号> 1002- 1329 ( 2000) 07- 03
香港的旧城改造及其启示*
林坚 杨志威
=摘要> 香港的旧城改造 是其经济 发展和 城市建 设的重 要内容。本 世
纪 50 年代以来 , 香港的 城市面貌 不断更 新, 但也 面临诸 如土地征 集
在土地 征集过 程中, / 土发0 开 出高于 市场 价 格 10% 以 上 的收 购 物 业条 件, 但仍 然难遂人愿。在对上环 地 区 200 位 居 民 的 问 卷 调 查 中 ¿, 891 5% 的被调查者认为 上环地区居住 条件和环境恶 劣, 认为 社区设施缺乏 者达 6715% , 但 只 有 431 5% 的 人 同 意进行重建, 而对由 / 土发0 负 责重 建 更 是 有 711 5% 的 人 持 有 异 议, 561 5% 的人认为 / 土发0 的补偿 计划 不合适, 愈半数者对现 有重建工作感 到失 望。 这 样 一 种 社 会 心 态 表 明, / 土发0 和原 业主 对于重 建价 值的 分 享存在难以调 和的矛盾, 致使即便是 一个公认为环 境条件很差的地区, 重 建工 作也是困难重重。
足够的住宅单 位, 高昂 的租金使原有 租户 也难以承受。因此, 被安置的住 户往往需要搬 迁到新界地区, 远离工 作地 点, 从而 打 破 了 原有 的 社 会 格 局, 使其 就 业、 生 活 的 机 会 成 本 增 加。 212 由于重 建利 益的 分享 不均 , 即 便高 价补偿, 仍然难以满足市民心愿
1973 年, 香 港 政 府 提 出 / 环 境 改 善区0 的构 想, 对湾 仔、油 麻地、 石硖尾、大角嘴、长沙湾、坚弥 地城 等划定地区进 行规划, 旨在提供更多 的土 地来兴建政府和社区设施以达到 改善环境的目 的。当时 估计项目超过 200 个, 并设想由 残旧建 筑物的 业主 或私 人 发 展 商重 建, 但推 行 效 果 不 佳»。
/ 土发0 的 改 善 市区 目 前 过 密 环 境、 增加社区设施和公共开敞空间的改造
宗旨, 使得改造中等层数的残旧楼宇 只能得到略 有增 加的 容积 率, 因 此,
在高昂的土地取得成本冲击下, 商业 收益明显减弱, 许多项目可能亏本。
城市规划 2000 年第 24 卷第 7 期
CITY PLANNING REVIEW Vol1 24 No17 J u l. 2000
旧城改造潜力明显减弱
据香港房 屋局 估 计, 过 去 10 年
2/ 3 的私营房屋 是通过 在现有 的地盘 或物业进行重建得来的, 社会普遍认
为旧城改造 的商 业收 益较 大。但 是, 随着 较 低 层 次 的 旧 楼 宇 改 造 完 成,
早在 1884- 1905 年 间, 香 港政 府曾在太平山摩罗下街和九如坊等地 区进行 / 贫民 区清 拆计 划0 。但 较大 规模的旧城 改造则 始于 本世 纪 50 年 代, 至今可以分成三个阶段。 11 1 零星 试点阶段 ( 1972 年以前)
1959 年, 香 港当 局 为 大 坑 村部 分地区拟制了一份发展蓝图, 试图合 并小块土地, 重新划定地界, 并提供 街市、学校、休憩用地等设施, 但遭 到害怕丧失发展业权的当地居民反对 而搁置。 1965 年, 上 环被 划 为 / 试 验计划区0 , 经过 长 时间 的筹 划, 从 1969 年开 始分 四期 进 行, 直 至 1984 年才完成, 基本达到改善地区居住和
等难题。在回顾香港旧城改造历程的基础上, 重点透过土地 发展公司
来剖析其所遇到的困难, 并评介香港特别行政区政府的政策 动向和对
国内城市的启示。
= 关键词> 香港; 旧城改造; 土地发展公司
= 中图分类号> T U 984
= 文献标识码> B
旧城改造 ( 也称市区重建或城市 更新) 是当代城市发展中难以回避的 问 题。香 港 尽 管只 有 150 多 年 的历 史, 但异常尖锐的人地矛盾以及高密 度、依托都会区的发展策略, 使得香 港旧城改造的工 作非 常繁重, / , , 市区现有大量残旧或设施不足的私人 楼宇。按照目前的重建速度, 这类楼 龄超过 30 年的 房屋在 私人 楼宇 所占 的比例, 在未来 10 年 会从 20% 倍增 至 40%0 ¹ 。无 疑, 妥 善处 理 旧 城改 造中 面临 的 各 类 问题, 加 快 重 建步 伐, 对香港 21 世 纪的 发展 有着 至关 重要的战略意义。 1 香港旧城改造的历程
尽管香港政府和民间组织不遗余 力地 推动 旧 城 改 造, 但 效 果毕 竟 有 限。70 年代 后 期, 香 港政 府 考虑 让 私人业主直接参与旧城改造, 为此划 定了多个 / 综 合重 建区0 , 其 中 尖沙 咀的四街重建便是一个典型例子, 政 府邀请各业权人参与发展, 但因费用 和利益分歧, 至今仍举步维艰。随着 城市规划管理体制 的变 革, / 综 合重 建区0 已逐渐为 / 法定分区计划大纲 图则0 中的 / 综 合 发展 区0 所替 代, 一旦某一 街 区 建 筑 划 入 / 综合 发 展 区0 范围, 开发者需要拟订一份 / 总 纲发展蓝图0 的重建计划, 经规划委 员会批准后方能实施。这种规划政策 的推行, 使得旧城改造可以大规模而 非零敲碎打地进行。 11 3 土地 发展公 司与 专门 化的 旧城 改造阶段 ( 1988 年以来)
* 本文研 究得 到恒 昌测量 师行 学术 交流 基金资助。
交通环境, 提供必要服 务设施的规划 目标 º。 112 大规模改造阶段 ( 1972- 1987)
1972 年, 香港政府提出 / 十年建 屋计划0 , 旧城 改造 全 面展 开, 先 后 涉及 / 环境改善区0 、/ 公共屋村 重建 计划0 、/ 市区改善计划0 、/ 综合 重建 区0 和 / 综 合 发 展 区0 等 计 划 和 方 式。
庭 ¼ , 而至 1996 年, 已迁置 286 幢楼 宇中 92700 个 家庭 和 4600 户 商 业租 户½ 。
1974 年, 为配 合 香 港 的住 房 政 策调整和旧城改造的需要, 香港当局 对房屋协会 ( 成 立于 1948 年的 一个 非赢利性民间组织) 建议的 / 市区改 善计划0 给予财政支持。允许房屋协 会先通过磋商的方式收购物业, 若不 能成功, 则由政府代为收购, 由房屋 协会进行重建, 并对受计划影响的人 士按折扣价出售改造完成的物业, 剩 余部分仍然按照市场价格销售。截止 到 1996 年 末, 房 屋协 会已 先后 完成 了 28 项 计划, 在中 西 区、湾 仔、肖 其湾、香港仔、油麻地及深水埠建成 4800 个楼宇单位。
香港的公共房屋政策是香港社会 发展 和 城 市 建设 的 重 要 推动 力。 从 1954 年 开 始, 香 港 政府 介 入房 地 产 市场, 兴建了大量供低 收入阶层租用 的公 屋, 由于 初期建设的标准低、土 地利用率低, 进入 70 年代便需改造。 1973 年, 香 港 房 屋 委 员 会 成立, 根 据 / 十年建屋计划0 的需要, 先 后推 行了 / 第 一、二 型 公 共 屋 村 重 建 计 划0 、/ 扩展重建计划0 和 / 整体 重建 计划0 。其中, / 整体 重建 计划0 是 作为 1991 年 完成 的第 一、二 型公 共 屋村重建计划 的延续, 每年滚动修订 一次 5 年计 划, 计 划到 2010 年共 拆 除 460 座 楼 宇, 涉 及 1416 万 个 家
安置资源匮乏也是制约旧城改造 的另 一因 素。 1988 - 1996 年 间, 土 发仅仅为 240 个家庭和 312 个单人或 双人住户提供安置住房。当然, 若能 使受改造影 响的 租户搬 到邻 近地 区, 土地征集的难度会得到减缓, 但这很 难实现, 原因有二: 一是高昂的土地 成本, 使 得 改 造 后用 途 可 能 发 生变 更, 导、团体、社区、休憩等公益性 设施 。
尽管香港政府坚持不懈地推进旧 城改造, 但困难重重, 市区老化现象 正日趋严重, 如果维持现有的改造速 度, 到 2005 年将有 26 万个私人住宅 单位超 过 30 年 楼龄。为 此, 在 香港 特区行政长官董建华的首份施政报告 中, 明确 提 出 加 快 旧 城 改 造, 并 于 1999 年 底前 成 立市 区 重 建局。 为配 合特区政府的行 动, / 土发0 在 1998 年 1 月提出 26 个 旧城 改造 项目, 地 盘面积 达 111 6 公 顷, 涉 及 10419 户 居民, 拟建 成 60 万 m2 商 铺 和 写字 楼、521 9 万 m2 的住 宅 和近 9 万 m2 的公共服务设施, 预计投资达 800 亿 港元, 作为跨世纪优先实施的项目。 2 香港旧城改造中面临的难题
作为一个人口稠密、寸土寸金的 国际性大都市, 香港的经济发展离不 开房地产业, 旧城改造是其以往很重 要的获利渠道, 但是, 由于经济利益 的驱动和社会矛盾的交织, 使得目前 的旧城改造面临不少的困难。 21 1 业权 分散, 安 置资 源不 足, 土 地征集困难
按照香港的法律规定, 进行旧城 改造时, 必须保障原物业业主和租户 的利益不受侵害, 尽可能通过谈判协 商的方式收购业权。但是, 由于待改 造地区业权分散, 有时甚至无法找到 某些业主, 为此大费周折; 个别业主 更是漫天要价, 在 / 土发0 负责的旺 角七街重 建中, 一个 21 79m2 ( 30 平 方英尺) 、 估值 10 多万 港元 的商 铺, 业主竟 然 开 价 1000 万港 元 ¾ , 该片 地区历时 9 年才收购 了 88% 的业权。 由于成片收购的难度太大, 一些地区 只能对零 星、小面 积地 盘进 行改 造, 形成独特的 / 铅笔楼0 景观。
产生上 述现 象有 其特 定的 背景。 作为 专门负责旧城改 造的机 构, / 土 发0 成立之初 仅得到政府 1 亿港元的 低息 贷款, 由于 自身 缺乏 资金 实力, 需要与私人发 展商密切合作, 社会舆 论往 往视之为 / 官商 勾结0; 作为 商 业性 机构, 项 目的选择自然 / 择肥而 噬0 À , 为此收益 颇丰 , 从 1988 年 至 1995 年, / 土发0 已累 计储备和 盈余 高达 23200 万 港 元 之 多, 并 积 累 了 111 6 亿 港 元 的 按金。 在 / 土 发0 首 批重 建 的 上 环 皇 后 道 中 四 街 项 目, / 土发0 仅需花费 19 亿元便能征 购得 市场拍卖 价将 达 35 亿 元的 土地 , 改 造之后 容 积率 将 从 6 提 高到 15, 楼 宇 价 值 60 亿 元 Á 。 即使 扣 除必 要 的 建筑费用和资 金成本, 项目的回报率 也非 常惊人。在这种背景下, 物业拥 有者 自然 会 采 取 / 高 价 索 偿0 的 策 略; 而 / 土发0 只有在用尽各种 公平 合理 的措施难以完全收购物业的情况 下, 才可能通 过政府动用 5 官地收回 条例6 , 所以 有时改 造工 作会 陷入 一 种心 有余而力不足的状况。 213 随 着 容 积率 条 件 的 逐 步用 尽,
1987 年 底, 为 加 速 旧 城改 造 步 伐和促进私人机构 的参 与, 5 土 地发 展公司条例6 得以通 过, 并于 次年 1 月成立 土 地发 展 公司 ( 简 称 / 土 发0) 。土发带有半官方色彩, 可以选 定某一旧区 为 / 综 合发 展区0, 因而 自动拥有该项目的开发权, 并且在特 定情况下可向政府申请动用 5 官地收 回条例6 进行强制性征购。土发成立 10 年来, 先后完 成了湾 仔、西营 盘、 中环、上环、旺角等地区 12 个 项目, 建成 37280m2 住 宅、10666 m2 商 业 铺位、18956 m2 写字 楼 以 及 6241m2
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