当前我国的财政体制和政策分析

当前我国的财政体制和政策分析

2009-08-31

我简短讲一讲，时间比较紧，我就讲15分钟。我们题目比较大，实际上涉及到公共财政与地方财政分权，先看看公共财政到底是什么样的位置，实际上财政这个词它英文就是对着私人理财，我们从历史上看的话，古代宫廷理财对着私人理财，现在的国家就是财政，在特殊的时期就是我们计划经济时期，包括我们市场经济改革最初的时候，强调“国家财政说”，国家作为一个独立于个人，高于个人的虚拟的主体，国家独立于个人，高于个人，统治其他的被统治者，财政作为统治的工具，是这样一个形态。

到了改革开放一定的时候，公共财政也就是十年，这里面有两种考虑，为什么提公共财政一个是要转向服务职能，增加服务职能。第二是民主财政不好提，所以提了公共财政，不是说我们的财政学家脑袋糊涂，实际上是我们的政策环境，制度环境让你不好提这个民主财政。我们私下场合谈一谈是可以的，现在政府也越来越宽容了，现在讲讲民主财政是没有问题的，但是不要去攻击党和政府就行。公共财政和民主财政还是有差别的，公共财政一方面是体现公共性和民主性，公共财政，所谓的国家张牙舞爪，或者是慢慢地不断朝着私人领域扩张，公共财政这个单词为国家对自己的领域扩张创造了条件。实际上财政我们有一本书，论国家的作用，他最后推论下来，国家的核心作用就是一个守夜人，就是维护安全，其他的职能是再加上去的。如果这么去看的话，你可以看到民生财政仅仅是财政的一个部分，而且不是一个最基本的部分，有这个问题，并不是说民生财政不重要，我们关键要讨论一些规则性问题，实际上杰长讲了很多，他每句话后面有一些理论，但是这个东西我们从学理角度跟你推导不一样，这个不讨论了。

公共财政里面有两类预设，一个仁慈性政府的预设，马斯格雷夫、奥茨，垄断性政府预设。第二类是自利性政府预设，其背后因为是有政府官员自利取向，政府的架构也可以被官员用于追求自利。这里边就分两类一个是垄断性政府预设，比如说布坎南，也是在做模型，垄断型政府。但是布雷顿是做竞争性政府预测。两种分权，非集权机制下的分权，集权体制下的分权，民主是一个装饰语，装饰性的话语也很重要，因为我们老百姓的民生都是切切实实要沾上一点，政府自利，我们的自利也能够得到一点满足，所以装饰性的分权不是就不好，装饰性多的话，我们大家个人占便宜。

财政学里面有一个分权定理，中央政府提供的公共产品与服务，离当地公民的偏好更远，要么就是过少提供，但是恰恰不多不少的提供，是很少见的。地方政府由于接近于地方，或者就在地方当中产生，所以信息对称程度低，所以他提供的公共产品服务就更加面向当地公民的偏好，这就更需要财政分权。分散知识，

哈耶克讲的，大量知识是分散在个体中的知识，而且这些涉及特定时间和地点的特定情形的知识，这里边很有意思，比如说我冯兴元可能是博士教授，或者是硕士什么的，但是我的知识和你的知识不一样，有些知识它是一个特定的，或者是临时性的一些短时的知识，你把握好你的盈利机会可能会很大，比如说炒股，我的知识长年累月积累了这么多年，但是我不赔钱，利用这些知识才能创造更高的效率，如果每个人都去利用知识，自己来创造财富，才符合你的人格，你的人格才有独立性，你才不是依附的人，包括地方也是一样，你自己创造财富，而不是靠转移支付，再分配。

财政联邦制，这个文章是财政分权的规则，财政联邦制理论到底有什么特点，它是一个规范性的理论，政府至今要划分做什么事情，每一级政府之间要划分什么样的权力，需要配什么行政工具，这是规范性的，应该做什么。这里边马斯格雷夫创建了联邦制政府，有一些问题，仁慈型政府预设，自律性政府反而是一个大数定理，学过概率统计学的话就知道，如果不是创造发明之类的，现存的现象，小概率事件就不应该大力宣传。

第二个问题，财政联邦制理论不考虑财政联邦制下政府权力的来源和宪政的目的，只关注不同级次政府职能和工具配置的效率。而且由于它强调轮值性政府，就是有集权倾向，轮值性政府就是你不需要规则了，听党的话，中央的话就行了。如果这个人的自利取向是主要的，包括非常乐施于人的，你会看到他也不会把他最基本的那部分施舍给别人。

第三个问题，传统的财政联邦制理论借用了联邦制之名，却容易失去联邦制之实。一般的联邦制国家就是采取联邦制，但是财政联邦制理论不这么算，更不用说一般的政治家，学生之类的，人家说我们是联邦制，这么去想问题，这里面就有问题。

财政联邦制涉及到分权的原则和规则，八个原则，第一，多样性原则，联邦制本身就是讲多样性中的统一性，允许各个地方有差别，不需要在财政和公共产品服务方面遵循单一的模式。实际上它涉及到一点点财政竞争的原则，这个里边给它增加一点描述的话，可以把财政竞争放在里面。第二，等价原则，这个不多讲了。第三，集中再分配原则。如果说是地方政府搞再分配的话，会产生居民从这个辖区跑到福利待遇好的地方，这种现象是存在的，居民之间的迁移，但是如果时间长的话，自然演化，这么多人来，我就会降低再分配的提供，有一个自然平衡，如果你去看中国的社会保障体系，你会发现不需要中央集权，各个省之间有一个能够转换，或者你能够带得走，比如说我继续在老地方缴费，但是我在这个地方享受社保，这个省的系统，这个县的系统能够转换到北京来也行，而不是一个中央集权的社保体系，没有必要了，所以这个原则就需要相对集中再分配原

则，还是需要有一定的集中的。第三次分配，公民社会这一块，慈善机构这一块，这里面不是财政的。第四，区位中性原则，实际上需要强调的是中央政府的财税政策，不同的地区之间不造成扭曲，中央财税政策不要扭曲各个地方的经济，包括企业、居民对区位的选择，不要扭曲，但是布朗没有讲中央政府，他需要写清楚，因为地方政府恰恰需要多样性原则。第五，集中稳定原则，也是有点问题的，我讲一下，以宏观政策在全国范围内统一形成，地方政府没有政策工具形成自身的稳定政策，因为中国的省太大了，一个省就是欧洲的一个国家，以省为单位搞宏观稳定也是可以的，不一定要在全国范围内搞集中稳定。而且全国范围内搞是有问题的，因为我们国家的特点就跟下雨和干旱一样，各个地方不一样，统一的政策一刀切下去，肯定是有问题的。这一个政策要么是过度，要么是不足，不多不少恰恰好的是小概率事件，可以搞相对集中稳定原则就行，不需要强调中央集权。第六，溢出效应的纠正。第七，基本公共服务的最低供应，刚才三位都没有讲到的，我们现在国家大量的文献，这里边都是讲基本公共产品“均等化”，这个词非常有意义，很多人有不同的看法。这个地方写得很清楚，某种基本公共服务的最低水准保证，财政均等化，你满足到这个程度，国家的任务就算完成了。现在基本公共产品的均等化就变成了平均主义了，那不对，卫生均等化，你很高的水平也搞不起，这个很成问题，布朗贡献的最重要一点就是基本公共服务的最低供应。第八，财政地位的平等性，让财政保证最低水准的服务。

我们国家的一些具体的情况，我把中国事权做了一个广义的划分。中国的财政管理体系包括省管县，市管县，下管一级，都是集权的一种，这个解决不了信息的对称问题，所以还需要地方民主来配合，至少财政可以完全从上到下都搞民主。接下去事权里面的税收的立法权都是高度集中的，集中在中央，收费立法权集中在中央、省、较大的市。收入权，刚才的立法权就是制订规则的权，还有一个收入到了谁的手里，收入权，这个地方中央收入权大于地方，中央又支配所得的收入转移支付，给自己拿到的三分之二转移给地方，这个都是一般性转移支付，财力均等化一般的转移支付是小块，大块的是带着中央个人的目的。

政府事务主办和管理权的决定权，谁来定你这届政府应该主办管理什么事务，那个权力是要命的，那是在中央政府。原来的事权本身是政府事务主办和管理权，具体大量集中在地方，为什么地方支出多，就是这个道理。中央集权了，但是地方有很多事实上的对策性行为，所以这样的话，从中国的财税收入一个是划上去以后再分下来，然后这个支出又主要是在地方，从国际的定义来说，中国是最分权的国家，是根据地方支出占全部支出的比例来定义分权，中国是最分权的。最要命的权利都是中央来管那就是最集权的国家，而对策性的行为，政府有