中国养老保障制度变迁

中国养老保障制度变迁

(付红伟聊城大学)

一、中国基本养老制度创建时期(50年代—80年代)

这个时期城镇养老保险制度始于建国之初，本着为劳动者谋福祉的理念，政务院于1951年2月26日公布了《中华人民共和国劳动保障条例》，这是对建立城镇职工社会保障制度的首次立法，也表示我国养老保险制度正式开始。根据该条例我国建立了以社会统筹为基础的现收现付养老保障保障制度，他是综合性劳动保险的一部分，资金来源全部由企业或雇主承担。由于该时期国家财力有限《中华人民共和国劳动保障条例》只覆盖城镇劳动者。“文化大革命”期间，养老金企业统筹取代了社会统筹。职工的养老保障以企业为单位进行管理，根据各企业的退休金需要以支定收，职工个人仍然不承担缴费义务。该阶段的养老保险制度是由企业统筹的现收现付制度。综合这个时期养老保障有两个特点:第一，有明确的法律支持但覆盖面较小;第二，国家包揽，无论是前期的社会统筹还是文革时间的企业统筹其实质都是国家财政承担无限责任。

我国农村从50年代开始确立集体经济，也确立了以集体保障为主题的农村社会保障制度的框架，这个时期养老保障的实质是以家庭为主，集体为依靠的非正式制度，这一模式的主要特点是，农村的社会保障以土地保障这种非正式的制度安排为主，土地保障可以说是这个时期政府和社会给予农民的最大保障。由于农民家庭的绝大部分收入和生活需要来源于自己所有和经营的土地，家庭是最基本的生产经营组织单位，土地保障通过家庭保障形式来实现，因此，这个时期的土地保障可以看作是家庭保障的同义语。

二、中国养老制度发展时期(80年代—90年代末)

文革以后，国家恢复了退休制度，企业改革也开始，八十年代我国出现了一次退休大潮。企业退休负担陡然上升，一些老企业难以为继。1984 年广东、江苏及辽宁省的部分县市开始进行养老金改革的试点工作，缴费由企业和职工个人共同承担。，以退休费用社会统筹为起点的养老保险改革自下而上开始打响。1991 年国家正式颁布了《国务院关于城镇企业职工养老保障制度改革的决定》(国发[1991]33 号)。国务院发布企业职工养老保险制度改革决定，对全民所有制企业的职工养老保险改革进行了规范。从某种意义上讲，这也是社会保险改革元年。同时也形成了“五龙治水”的乱局。劳动部管理城镇企业职工养老保险，人事部管理机关事业单位职工养老保险，民政部管理农村养老保险，医疗保险由卫生部门主管集体企业职工养老保险交由商业保险公司管理。到1995 年 3 月 1 日国务院发布《关于深化企业职工养老保障制度改革的通知》(国发[1995]6 号)，年确立统账结合制度模式，形成了大账户和小账户1997 年 7 月 16 日国务院正式发布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》(国发[1997]26 号)，这标志着统一的社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度在全国范围内全面实施。年统一养老保险制度，

社会保障在质疑中发展，在激烈的争论和碰撞中前行。特别是上

个世纪90年代中后期，理论界观点纷繁。就拿养老保险来说，90 年代，对于现收现付制、部分积累制、完全积累制三种模式选择的争论。1993 年十四届三中全会确定“统账结合”部分积累制，之后是个人账户大小的争论。1997 年统一制度模式和个人账户规模后，对个人账户“是虚是实”产生纷争。2000 年国务院决定进行完善城镇社会保障体系试点，其中的一个重要内容就是做实个人账户。做实个人账户后，保值增值又成为新的难题。没有制度时，有人批评制度缺失;分步实施、单项推进时，有人认为是“碎片化”。在实践推动层面，其中也不乏“翻烧

饼”的情况，某些试点并未取得预期的成效，个别改革甚至难以为继，影响了社会保障的公信力。

三、中国养老制度碎片化时期(90年代末—至今)

目前中国已经初步建立的社会养老保险是针对不同的社会人群分别建立不同类别的社会保险制度，1.城镇职工基本养老保险，1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对全国企业基本职工养老保险制度进行啦规范统一，截止2008年末，参加城镇基本养老保险人数达到2.19亿人。新型农村社会养老保障制度，2009年9月1日《国务院关于开展新型农村社会养老保障试点的指导意见》发布，全国10%的县(市、区)将在该年开展新型农村养老保障试点，其基础养老金由中央政府和地方政府分担，该文件提出，要在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。事业单位和公务员的养老制度，退休金是公务员和一部分以财政全额拨款为主的事业单位员工退休后享受的主要经济待遇，这些人退休所

需经费由国家财政予以保障，其基本待遇相当于退休时工资待遇的80%-90%。享受这一待遇的人数约有上千万。事业单位职工基本养老保险，2008年国务院选择广东、山西、浙江、上海、重庆五省市进行事业单位职工基本养老保险改革试点，尝试将事业单位养老保障制度与企业养老保障制度并轨。失地农民养老保障制度，由各地政府分别筹办，截止2008年末，已有1000多万被征地农民纳入基本保险制度。城镇居民养老保障制度，近几年来一些城市的政府陆续开始对城镇无业居民实行带有政府补贴的养老保险制度。农民工养老保险制度，20009年2月5日，人力资源和社会保障部拟定《农民工参加基本养老保险办法》向社会征求意见，拟通过降低参保门槛，将农民工纳入城镇职工基本养老保险，目前该办法正在等待国务院最后审批