国有资产法律保护

国有资产法律保护

资料一

四、治理国有资产流失的法律对策

“国有资产是国有经济赖以生存和发展的基础，因此国有资产流失的社会危害性就不言而喻的。如果国有资产流失的社会现象的不到杜绝、根治，那么国企改革以及整个经济体制改革的进一步深化都无从谈起” 。笔者以为，国有资产流失是在我国转轨时期，在推进国企改革以实现经营机制转换过程中所出现的一种社会违法现象。制度及法制的不健全、法律不配套、调控力度不够等应该说是这一社会违法现象产生、存在的土壤。因此，针对我国当前国有资产流失的表现形式以及造成国有资产流失的主要原因，对国有资产流失的整治、防止应采取如下对策：

（一）制定物权法，划清国有资产产权界限，防止国有资产流失

在传统的经济体制下，企业财产关系模糊，国有资产为国家所有。企业对其占有的国有资产不能独立行使权利，不为国有资产的完全完整负责，更不关心其保值、增值，流失实在难免。而“物权法规范财产归属关系，只有尽快制定物权法，真正划清产权界限，以物权法明确规定国家对企业国有资产的所有权，才能顺应物权的价值化趋势” 。国家以收取代价或获取融资之价值利益，实现对企业国有资产的所有权，而丧失其对企业国有资产的现实支配。企业依物权法上的占有制度占有国有资产，对其独立支配，经过物权登记具体落实每份企业国有资产的所有者和占有者。企业以支付国有资产价值为代价而获取对占有的国有资产独立支配权利；在经营中实现资产价值与企业自身利益密切结合，能有效地防止诸如与外方合资和股份制改革中无视国有资产价值等产权变动导致的国有资产流失问题。“物权法划清企业国有资产产权关系，形成稳定的国有资产归属秩序，终将维持稳定的国有资产流通秩序，防止国有资产因流通领域的混乱而流失。以物权法保护企业国有资产，无论企业国有资产展转流失到何处，依据物权法均可追回” 。

（二）完善国有资产立法体系

完善国有资产立法是国有资产保护中极为重要的一个因素。首先，笔者以为应当尽快制定并出台《国有资产法》。作为国有资产管理基本法的《国有资产法》至今尚未出台，严重制约了国有资产管理法规的纵深发展，众多的国有资产管理方面的规范性文件由于缺乏基本法的统帅多有重复和矛盾之处，不利于法的贯彻实施。因此，必须制定《国有资产法》使众多的国有资产管理方面的规范性文件能在基本法的统帅下协调配套；其次，要制定一些与国有资产管理密切相关的法律法规，如《产权交易法》、《国有资产流失案件查处办法》，改变实践中无法可依或有法难依的局面。出台《国有资产流失案件查处办法》，就是要明确国有资产流失案件查处的机关，合理界定国有资产流失的概念，规定查处机关及工作人员的权利与义务，以及不行使查处权力应当承担的责任等。出台《产权交易法》明确规定产权交易主体、决定权与审批权、资产评估和产权交易的方式、程序等使产权交易遵循明确的法律规范，逐渐纳入法制化轨道；最后，要修改一些操作性不强的规范。我国目前关于国有资产管理的规范性文件数量不少，但操作性较差，如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》都规定了造成资产流失的单位和个人应当承担的行政和刑事责任，但由于在行为性质界定、违法犯罪数额等一系列问题上没有具体规定，操作性很差。因此，必须对已有的国有资产管理方面的法律规范进行清理和修改，提高可操作性，发挥应有的作用。

（三）建立公益诉讼制度，发挥人民群众保护国有资产的作用

保护国有资产，除了要在物权法、刑法上做出努力外，笔者以为在诉讼法上建立公益诉讼制

度十分必要。只有这样才能更好地发挥物权法、刑法的作用。此外“建立公益诉讼制度可以最大限度调动国有资产所有人---全国人民的积极性和力量，使得任何组织或公民都可以成为公益诉讼的原告。根据侵害国有经济当事人的不同，适用行政诉讼法或民事诉讼法，建立相应的制度以防止滥用诉权，严把立案受理关并追究恶意滥用诉权者的法律责任” 。在举证责任上不能单纯采用民事诉讼法中的“谁主张，谁举证”的原则而应当采取混合制原则，由人民检察院和公益诉讼原告共同承担。必要时，人民法院也可以进行证据的收集。

（四）完善并加强对国有资产的刑法保护

“我国刑法对国有资产的保护主要体现在侵犯财产罪、渎职罪和破坏社会主义市场经济秩序罪等三类罪中，明显存在三大缺陷。一是犯罪主体范围规定过窄，妨碍刑法的全面保护；二是对新出现的犯罪行为，刑法保护严重滞后；三是对国有资产的法律保护仅限于行政、经济手段，刑事手段运用明显不足，无助于对国有资产流失进行有效的控制” 。为保护国家财产所有权这一重要的社会关系，笔者以为应该从以下几个方面完善刑法对国有资产的保护机制：首先，在刑法调整的广度方面，第一，要适当扩大犯罪主体范围，特别是注重运用刑法规范法人的行为，有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪、法人挪用公款罪和法人玩忽职守罪；第二，笔者以为受贿罪、贪污罪主体范围也应扩大。《关于违反公司法的犯罪的决定》将受贿罪主体扩大到公司董事、监事、职工等非国家工作人员，这对于保护国有资产具有重要意义。除公司、企业以外，如中介服务机构等非国家工作人员也应通过相应的刑法调控手段，纳入受贿罪调整范围。第三，我国刑法调控覆盖面要随着违法犯罪活动领域的扩大而适当扩大。刑法作为最后且最为强制的手段在法律上应得到体现。针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为，有必要增设虚假陈述罪、利用不实文件罪、侵犯商业秘密罪、破产欺诈罪等。其次，在刑法调控的力度方面，要针对各种犯罪的特性，考虑刑罚的有效性，有针对性地施加刑罚力度。对于惩治侵犯国有资产的犯罪，最为有效的武器是广泛地使用财产刑。一是应将罚金刑的范围扩大，对侵犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑；二是保留、完善没收财产刑，对严重侵害国有资产的可以没收财产。

（五）加强对国有资产的监督检查

对国有资产管理的监督检查工作必须通过企业监事会和社会有关中介组织进行。即通过国有企业的监事会、财政、银行等部门进行监督。监事会应有经济、金融、法律、技术和经营管理的专家组成，以便对企业的经营效益与资产保值、增值状况进行检查、监督和正确的评价。银行、财政部门要密切配合，不断优化宏观调控措施，促进企业行为的制度化、合法化。必须有效地利用企业国有资产审计的法律手段。审计部门主要审查企业资产、负债、损益是否真实合法，国有资产是否保值、增值，有无资产转移与流失问题。如有必要，还应对中外合资、合作经营企业进行资产审计试点，着重检查国有资产评估是否准确，国有资产权益有无保证。此外，对企业经营者进行任期资产审计，对造成资产损坏及流失者，进行严肃处理，追究其经济、行政责任，直至刑事责任。

（六）多管齐下、综合治理，提高全民族保护国有资产的法律意识

加强法律教育，提高全民族保护国有资产的法律意识，这是控制和制止国有资产流失现象中不可忽视的一条途径。一方面，我们要认识到国有资产法在国家政治、经济、文化生活中的重要地位。另一方面，我们要认识到现代公民对保护国有资产所应承担的法律义务与责任，主动抵制造成国有资产流失的违法犯罪行为，从而营造保护国有资产的法律文化氛围，使国有资产保护机制向良性的方向发展。

总而言之，加强国有资产的法律保护是一项系统工程，涉及到企业产权、企业监督管理、各项法律保护等一系列问题。我们只有对国有资产流失的社会危害性有着充分的认识并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保护国民经济的物质基础，促进社会主义市场经济健康地发展，从而维护改革开放的良好局面。