新时代公安机关行政复议应诉工作面临的形势及对策

新时代公安机关行政复议应诉工作面临的形势及对策

作者：李留阳

来源：《重庆行政》2018年第03期

隨着公民法治意识、权利意识的增强，公安机关行政复议、应诉案件大幅增加，在复议应诉工作中存在的问题也集中爆发。法治精神的高要求与执法、复议、应诉工作水平偏低的现实矛盾逐渐显现，如何进一步加强规范执法办案、通过行政复议监督指导行政执法、适应行政应诉工作的规范化和专业化已成为公安机关新的机遇和挑战。

一、公安行政复议应诉工作的特点及原因

分析近三年的公安机关行政复议、应诉工作情况，有以下特点：一是行政复议应诉案件数量均逐年递增，且增速较快；二是复议应诉案件中交通、治安、涉毒类案件所占比重较大；三是撤回复议申请、撤回起诉所占比重较大，但有逐年递减之势；四是经复议再起诉的案件数逐年递减、上诉案件逐年递增；五是信息公开、接处警履职不规范引发行政诉讼案件增多，且复议后又起诉、初审判决后上诉率高；六是行政机关负责人出庭应诉的案件比重较小；七是虽无重大败诉案件，但被确认违法的时有发生。笔者认为，公安行政复议、应诉案件呈现上述态势的原因有以下几个方面：

（一）公民法治观念、权利意识越来越强

在全面推进依法治国、加快法治政府建设的大背景下，人民群众的法治观念、利用法律武器维权的意识不断增强，通过行政复议、诉讼等法定途径维护切身权益的信心也不断增强。行政相对人认为自身权利受到侵害便诉诸法律已成为常态，而且利益诉求也越来越高。

（二）对公安行政复议重视不够

在公安机关纷繁复杂的工作中，行政复议工作未引起各级领导的足够重视，实际工作中不善于运用行政复议解决行政争议，不能自觉接受行政复议的监督，使得复议制度的功能没有很好地发挥出来。近年，我国行政救济格局呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的现状，与“小信访、小诉讼、大复议”行政救济理想状态极不相符。

（三）办案民警法治思维、执法理念仍待加强

民警的法治意识虽有一定提高，但将执法规范化要求贯彻到执法办案的每一个环节，并变成一种自觉行为的新常态尚未形成。少数民警证据意识不强、程序意识淡薄，错误地认为良性

违法、程序违法、取证瑕疵不是违法，在执法过程中不规范现象仍很普遍。面对行政复议诉讼案件，部分领导和民警存在无动于衷的“麻痹症”、无所畏惧的“任性症”、无所适从的“恐惧症”。

（四）执法办案不规范问题仍大量存在

公安机关行政执法办案不规范的问题主要有：一是应调取的证据未调取，案件证据达不到确实充分的要求；二是违反法定程序、调查取证不规范；三是法律适用不当；四是法律文书制作送达不规范。此外，公安民警的接处警工作也不规范。

（五）民警执法能力、行政复议应诉工作能力不强

部分民警在办理具体案件特别是争议案件时，对案件定性、裁量把握不准；对是否违法、违的什么法、如何根据情节适用法律不熟悉；不能充分认识行政复议、诉讼对促进公安机关依法行政、提高执法水平的重要意义；没有围绕申请人所提出的申请理由、原告的诉讼请求进行答复；提交的复议答复、答辩状质量不高，以致庭前准备不充分。

（六）行政负责人出庭应诉未达到应有效果

现阶段行政负责人出庭应诉制度的效果远未达到。一是出庭的比例太低。由于公安机关负责人业务工作占据了大量时间，不能保证每起案件都能出庭应诉。二是出庭应诉人员范围较窄。分管法制工作的领导出庭应诉多，其他负责人出庭应诉少。三是不愿、不敢出庭应诉思想尚存，从“要我出庭”到“我要出庭”仍有改进空间。四是负责人应诉能力有待提高、法庭表现有待加强。“只出庭、不出声”，未能据理力争、维护执法权威，极大地影响了行政诉讼案件的法律效果和社会效果。

（七）执法过错责任追究不到位

公安机关虽制定了执法过错责任追究机制，但落实不严。未能严格按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的原则，对复议决定撤销原行政行为、行政败诉、确认违法案件中的相关责任人追究执法过错责任，一定程度上放任了违规执法办案行为的存在。

二、行政复议应诉案件对公安工作的影响

新的行政诉讼法进一步修改完善了诸多制度和机制，使得行政复议和行政诉讼的工作格局发生重大变化。这些变化彰显着对“官”权力的监督限制和对“民”权利的保障维护，也对公安机关行政执法提出了新要求。

（一）行政复议应诉案件大幅攀升，牵制投入随之大增

由于行政诉讼与行政复议的受案范围已基本一致、起诉期限的延长、登记立案制度的设立，使行政应诉案件呈爆发式增长。两类案件数量大幅攀升已是事实，被动牵制投入的精力大大增加。因为一旦申请行政复议或者提起行政诉讼，法制部门、办案单位都必需投入大量精力，重新启动案件的查处，对于任务繁重的基层办案单位来说无疑是再添负荷。

（二）地方保护将不复存在

经复议的案件复议机关成为被告，复议机关对复议案件的审查更加严格，复议机关对绝大多数案件予以维持导致复议公信力下降的局面将会彻底扭转。新法实行选择管辖权和异地管辖，将大大降低行政机关对司法机关的行政审判干扰，有助于司法机关保持中立，独立行使审判权，以往游说、说情打招呼等干扰司法的问题，将会得到有效解决。

（三）原行政行为在复议应诉中被否定的可能性大增

新的行政诉讼法明确规定“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，人民法院判决确认违法，这样一来，在进入行政诉讼程序之前，复议机关将不会再“容忍”原行政行为的轻微程序违法，从而作出确认违法的复议决定。而且新法的证据规则对公安机关收集使用证据提出了更高要求，既要提升获取证据的能力，又要确保证据的客观性、合法性、关联性。因此，公安机关如果不能做到程序正当、实体合法，原行政行为在复议、应诉时必将受到否定性评价。

（四）其他潜在的不利后果

行政复议、诉讼案件多发还有一系列潜在的执法风险：一是行政行为经复议被撤销或者行政诉讼败诉，极易引发网络舆情进行炒作，有损公安机关的形象；二是一旦行政处罚决定经行政复议被撤销、行政诉讼败诉或者导致国家赔偿，办案民警将被问责，构成犯罪的还将被追究刑事法律责任；三是原行政行为在行政复议、诉讼中被否定，执法质量考评分数会被重扣，甚至一票否决，影响本单位的目标考核，“执法示范单位” “一级派出所”等称号有可能会被摘牌。

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所以，公安機关要及时更新执法理念，加强法治思维，强化证据意识、程序意识和诉讼意识，积极应对新法对公安机关行政执法工作带来的挑战。

三、行政复议应诉工作的发展趋势

随着我国社会主要矛盾的转变，公民更加注重自身权益的保护，“民告官”案越来越多，反映出老百姓不仅要求弄清法律是非，而且要求解决现实利益；不仅希望解决当前利益，而且希望解决长远生计；不仅要求解决实体利益，而且要求参与解决过程。行政复议、诉讼作为救济渠道，必须取信于民。可以预见，行政复议、应诉工作未来的发展趋势：