(完整版)国外海岸带综合管理经验借鉴

国外海岸带综合管理经验借鉴
海岸带地区一直都是全球人口密度最高，发展最快速的地区。

随着近年人口的激增和城市的扩张，对滨海地区的资源、环境和生态都产生了巨大压力。

基于海岸带和岸线资源在生态方面的脆弱性和在经济方面的战略价值，自1970年代以来，国际上逐渐发展和成熟了海岸带综合管理（Intergrated Coastal Zone Management，ICZM）的理论与方法体系。

一般说来，相比岸线地区，海岸带的概念要更为宽泛而且广博，但是海岸带与岸线地区在资源特性方面是共同的，只不过在空间尺度上有所差异。

国内外先进城市的岸线管理与利用也都是在海岸带综合管理的工作框架下进行的。

因此，分析解读海岸带综合管理的理念与要求，对探讨岸线资源的合理利用有重要的借鉴意义。

图6：海岸带综合管理的过程与模式
海岸带综合管理是通过多种学科手段对海岸带自然、人文、经济资源制定计划、进行统筹开发保护的管理模式，同时也是为实现可持续地开发、利用和保护滨海地区及其资源所进行的持续的、交互式的、多方参与的、动态的决策管理过程，其基本目标是追求开发滨海资源产生的最大利益，减少人类活动与滨海地区的可持续发展之间的矛盾，并保持各种开发活动与造成的环境影响之间的平衡。

其具体管理模式见图。

面对海岸带资源的多样性和复杂性，“综合”是海岸带综合管理的主要精髓所在，其“综合”的理念主要体现在不同经济部门的综合、不同级别部门的综合、不同管理内容的综合、不同管理手段的综合等等。

结合到具体的空间管理上，主要表现为岸线资源开发管理在横向上的协调，以及其与陆域、海域空间要素在纵向上的关联与统一。

海岸带综合管理的原则，见表5。

表5：海岸带综合管理的主要原则
（1）经济●水产养殖业具有发展潜力且有利于环境；
●不依赖水运方式或生产流程中不需要大量用水的制造业应该选址于内
陆；
●旅游业的增长应该满足可持续发展的要求。

（2）土地利用●必须选址于滨海地区的功能对其土地具有优先使用权；
●改善公众到达滨海地区的可达性。

（3）环境●妥善保护海域及陆地的环境敏感地区，使生态价值最大化；
●降低自然灾害诱发灾害性破坏和损失的机率；
●在可以采用非结构性防护措施的地方避免建造滨海防护工程，如防浪
堤；
●保护滨海地区的自然景色以及周围社区的特色；
●治理排入海域的城市污水，并且排污口的位置必须远离旅游区和居住
区；
●完善并巩固燃油、液化气的输送及储存设施，以减少因为燃油溢出或泄
露而造成的环境污染。

（4）科研教育●定期监测土地利用和环境的变化，及时发现不断恶化的环境问题；
●对公众进行滨海地区环境价值的教育；
●滨海及海洋科学的研究机构应该沿海岸线选址，以利于加强对滨海资源
的认识。

1.1划定专门的岸线管理区域
划定专门的岸线控制区域，明确管理对象，是对岸线地区进行综合管理的首要前提。

国内外诸多地区和城市，在划定岸线控制区时，都考虑了沿岸线向海、向陆拓展一定的区域，并尽量纳入重要的海陆资源、生态敏感区和战略性海岸发展地带，将其作为一种特殊的综合性资源加以管理。

在具体划定方式上，又大致可以分为三种。

1.1.1由专门的法规规定岸线“退缩地带”
在一些沿海国家，法律规定了“退缩地带”的概念及其具体要求。

“退缩地带”最初是出于海岸防护、生态保育和安全防灾目的而划定的建筑物退让距离，在此范围内，禁止私人性质的建设行为（这些国家大多土地是私有的），见表6。

表6：一些国家“退缩地带”的划定
在1970年代以后，随着对岸线资源重要性的认识，岸线管理已不仅仅出于安全的角度考虑，所以，“退缩地带”也逐渐演化为服务于岸线地区特殊管理需求的特定管理区域。

在许多国家，“退缩地带”是个公共地区的概念，为此实施了沿海岸线土地公有制。

如哥斯达黎加，管辖区为200米宽的海洋与陆地区域，法律将这个地带划分为公共地带和有限地带两部分。

公共地带专用于公共利用和诸如运动娱乐、港口设施的开发，禁止一般商业开发。

在有限地带，开发通过以地方政府制定的
法律和规划为依据的许可证制度和特许制度来进行严格控制。

1.1.2依据法规政策将对岸线地区分类管治提出明确要求
在日本，公共岸线是作为政府管理海岸首先提出来的一个总体概念。

即指国家或地方政府、公共团体所有的、可提供作为公共利用的海岸土地，以及为实施一体化管理由都道府县指定并公示的低海潮线以内的水面。

在公共海岸明确的前提下，从地方管理角度出发，日本全国岸线划分为两大部分，一是海岸保全区域；二是一般公共海岸区域。

海岸保全区域包括两层含义：一是指海岸需要通过保护来防止由于海水、地盘变动可能造成的危害；二是指在保证海岸安全的情况下进行开发利用的重点区域。

海岸保全区域是由都道府县知事指定的。

海岸保全区域以外的区域为一般公共海岸区域。

在岸线总体区域划分的基
础上，根据各个划定区域的不
同情况，由都道府县知事指定
把海岸保全区域又划分了三个
特定区域，即港湾区域、港湾
相邻地域和渔港区域，以利于
专门机构的管理。

需要说明的是，为了加强
港口的管理和运营，城市规划
上指定了临港地区，但属于城
市规划区域以外地区。

相应的
图7：日本海岸保全区域位置图
《港湾法》中规定了临港地区
的划分内容，共包括九个分区：
即商港区、特殊物资港区、工业港区、渔港区、铁路联络港区、船舶用燃料港区、小船坞港区（供水上运动、娱乐用的快艇、划艇等利用、停泊区域）、保安港区（易燃、危险品存储区域）、生活休闲港区。

因此除了在《城市规划法》中划定了临港地区，岸线区域必须在《港湾法》、《海岸法》规定内容的基础上进行保护、开发和利用。

1.1.3根据实际情况划定岸线管理区
由于岸线地区情况较为复杂，所以更为通行的做法，是在法规规章确定大致原则的基础上，由专门的规划计划来确定这一区域，并进行功能分区。

美国在海岸划定上，一般是各州在联邦海岸带管理法框架下，在《州海岸带管理计划》中根据实际情况划定海岸带管理区。

划定时考虑的主要因素包括考虑自然地形、地貌、滨海资源的分布和现状城市形态等，以海岸线为基准，分别向陆地和海域延伸一定的距离形成的“缓冲区”。

以加州为例，根据《加州海岸带管理法》，海岸带范围从海岸线（大潮平均高潮线）向海一侧3英里边界线延伸到内陆边界线。

但在《州海岸带管理计划》中，可根据实际需要对海岸带范围进行调整：向陆一般为1000码（约914m），但在都市区，有的只有几百英尺，在乡村地区，有的可能延伸到内陆几英里；向海一般为3英里（约4827m），但也可以适当调整，如橘县（Orange County）海岸线从向海一侧3英里调整为5英里。

俄勒冈州则也是按照自然界限及行政界限划定，总面积约20230km2。

图8：青岛市海岸带规划
国内城市青岛的海岸管理区（海岸带范围）的划定依据是政府规章《青岛市
海岸带规划管理规定》。

该规定确定海岸带规划范围海域至十海里等距线；陆域未建成区一般至一公里等距线，或公路陆域建成区一般以临海第一条城市主要道路或铁路；特殊区域以青岛市人民政府批准的海岸带规划控制范围为准。

根据这一大致原则，《青岛市海岸带规划》对海岸带范围进行了具体划定。

1.2理清管理权限和内容
岸线资源的多样和复杂，注定了其管理内容也十分复杂。

为了强化对岸线资源的管理，明晰管理权限和内容，世界各国大多在某种程度上对其管理体制进行了集中、综合处理。

其中又可分为集中管理型和半集中管理型两类。

1.2.1集中管理型
对岸线实施集中管理型的国家和地区，管理体制比较健全、完善，有高效的海洋（海岸带）管理职能机构，有综合性的海岸带管理法规，海洋（海岸带）的执法队伍统一、职能综合，有统一的海岸带管理规划和政策等。

美国、法国、荷兰、新西兰、韩国、波兰等国是这一模式的代表。

美国为加强岸线的开发管理，专门设立了由政府和民间人士组成的州海岸带委员会，负责制定本州海岸带管理计划和规范海岸带的开发活动，并行使相应的管理职能。

具体内容包括：
●划定海岸带地区，制定州海岸带管理计划；
●审批区内开发项目，颁发行政许可；
●审批区内的相关规划；
●对海岸带管理计划的实施情况进行检查评估；
●检查已批准的海岸带地区开发许可的执行和实施情况；;
●接受地方政府和港口有关滨海地区开发许可的申诉, 并做出裁决；
●建立并维护海岸带滨海资源信息中心；
●向州及地方机构就海岸带管理的决策提供建议，以保证有效的公众参与；
●协同本州有关机构制定和评估一些专项开发计划及项目；
●负责海岸带的污染控制和环境保护。

上海为强化黄浦江两岸的开发建设管理，也专门建立了黄浦江两岸开发工作领导小组，在领导小组下设办公室（简称“市浦江办”），作为领导小组的办事机构，具体负责落实领导小组的有关决定，对黄浦江两岸开发工作进行管理、调控、协调和监督四项基本职能，具体负责黄浦江两岸地区开发总体规划的实施及日常管理，制定和实施开发政策，研究一些重大问题的应对方案，为市政府决策提供必要的支持和准备；调控土地开发、批租节奏，运用政府资源引导和控制市场运作的走向；争取总体平衡的基础上协调各区、各开发主体之间的利益关系；监督和控制具体项目规划的实施，推动和促进项目建设的高标准。

1.2.2半集中管理型
对岸线实施半集中管理型的国家和地区，有较为明确的法规、政策、规划等作为管理依据，但海岸带（海洋）管理分属于各部门，主要靠协调机构来实施海洋管理。

但在“分而治之”的模式下，依旧强调高层统筹决策的前提。

实行这一模式的有澳大利亚、加拿大、日本、印度、俄罗斯等国。

日本的公共海岸区域、海岸保全区域的管理由都道府县海岸管理部门按各自辖区统一管理，具体规划、建设开发由市町村级政府按照划定的管辖区域负责实施。

根据管理岸线的划分，海岸保全区域和港湾区域、港湾相邻地域、渔港区域有重叠的情况下，港湾区域、港湾相邻地域、渔港区域由相应的港湾管理部门和渔港管理部门负责，重要港湾（以国际和国内海上运输网为据点、与国家利害紧密相关的港湾）所在地方政府设有港务局，地方港湾则由相关职能部门负责，如省级交通政策局或市级都市政策部下属港湾课等，专门负责港湾地区的规划、开发和运营管理。

作为国土保全极为重要的海岸由于地理条件等原因，由地方政府或公共团体管理显著困难或不恰当的情况下，由国家直接管理。

非海岸管理部门在海岸保全区域公共海岸土地进行非海岸保全区域项目开发，占用海岸保全区域时必须经得上级主管部门和海岸管理部门同意许可才能进行。

原则上海岸管理部门在审定相关项目申请中认为项目对海岸防护可能会有明显障碍的情况下，不予颁发建设许可。

但以政策、行政命令形式决定的开发建设内容不受此限制。

与此相对应，国内城市青岛也采用了这种体制。

青岛在海洋带的管理上成立青岛市海岸带规划管理委员会和海岸带规划咨询委员会，前者负责审议和协调海岸带规划及功能区划编制以及海岸带开发、利用、保护等重大事项和工作，并为
青岛市人民政府决策提出意见和建议，后者负责对海岸带规划及功能区划的编制以及海岸带开发、利用、保护提供咨询、评估意见。

具体规划管理工作由规划管理部门负责，其它部门按各自职责进行对口管理。

此外，新加坡的管理形式与上述又有所不同。

新加坡没有成立专门的海岸带管理组织，岸线地区的土地使用和开发建设由裕廊管理局、港口管理局、重建局、住宅发展局按照对口内容联合管理。

但由于新加坡是个城市国家，只有一级政府，在统筹决策方面相对较为容易，依旧实现了高层统一决策的目的，保证了管理内容上的协调。

图9：新加坡南部岸线使用计划。