谈对暂予监外执行的监督

谈对暂予监外执行的监督
[摘要]暂予监外执行，是指被判处有期徒刑、拘役的罪犯，由于出现了法律规定的特殊情况，不宜在监狱、看守所等监禁场所执行刑罚，可以暂时采取的一种变通刑罚执行方法或执行场所的制度。

社区矫正机构的同级检察机关，主要针对暂予监外执行的程序是否合法、手续是否完备进行法律监督。

[关键词]暂予监外执行；社区矫正；检察监督
暂予监外执行是刑罚的一种特殊执行方式，是罪犯在社区中矫正的内容之一，随着刑罚执行方式的变化，监外执行监督的规范化成为检察机关法律监督的崭新课题。

一、暂予监外执行的法律规定
暂予监外执行，主要由《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十四至二百五十八条进行规定。

另外，《中华人民共和国监狱法》第二十五条也规定，对于被判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。

二、暂予监外执行的检察监督
暂予监外执行的适用对象为被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，执行机关为社区矫正机构。

三种适用情形为：有严重疾病需要保外就医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女的；生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。

排除适用的情形为：保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯。

围绕社区矫正必须履行的相关法律程序，检察机关应当“通过三个环节进一步加强法律监督”。

①（1）加强对交付执行环节的监督。

检察机关应当针对监外罪犯的交付执行是否合法、交付执行的法律手续是否完备等情况进行监督，特别是检察机关内部各职能部门之间须保持密切配合，共同做好对监外罪犯相关法律文书的异地交付、转接工作，加大社区矫正异地执行的监督力度，避免因法律程序衔接不完善，异地被矫正人员的法律文书不能及时送达，从而造成社区矫正机构不能全面掌握情况，发生脱管现象。

（2）加强对执行变更环节的监督。

在社区矫正期间，检察机关应当针对执行机关是否对违反法律、法规和有关监管规定的矫正对象依法给予处罚，是否对暂予监外执行条件消失的监外罪犯依法收监执行，以及是否对符合减刑条件的监外罪犯予以减刑等，从程序上进行监督检查。

（3）加强对执行结束环节的监督。

检察机关应当针对执行机关对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利或者执行期间死亡的监外罪犯，是否依法按期履行相关手续等，从程序上进行监督检查，防止提前宣布、逾期宣布、不宣布、不发放矫正期满证明书等违法行为，切实保障矫正对象的合法权益。

三、暂予监外执行的被监管人员
当前，社区矫正主要涵盖了五类人员，以其判决、裁定是否合法为源头，着力抓法律监督，确保社区矫正对象适格。

②在法定期间内，有关部门须将判决、裁定等文书送检察机关执行监督部门。

检察机关要加强审判监督及对矫正对象决定考验期出狱前的监狱监督职能，纠正不符合条件被判处管制、宣告缓刑、剥夺政治权利、裁定予以假释或批准监外执行等情形，对社区矫正过程中发现的错误应及时进行纠正。

对违法判决、裁定的案件，或对已经发生效力的判决、裁定，发现有新事实、新证据的案件，应根据法律规定，提出抗诉或建议提请抗诉，监督审判机关启动审判监督程序依法予以纠正；发现罪犯减刑、假释案件有错的，应提出纠正意见。

四、暂予监外执行的现状
刑罚执行分为监内执行和监外执行。

因犯罪分子在监狱和看守所服刑，使监内执行监督相对容易。

“监外执行，是依据法律法规等有关规定，法院等部门作出管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定，罪犯在监外完成刑罚执行活动，使监外执行监督要求相对严格。

”③
司法实践中，暂予监外执行有3种决定方式。

（1）法院根据最高人民法院执行刑事诉讼法的解释，在宣告判决或交付执行时，自行决定对符合条件的罪犯暂予监外执行。

（2）监狱根据监狱法的规定，在刑罚执行期间，将符合条件的罪犯报省级以上监狱管理机关批准暂予监外执行。

（3）看守所根据公安部门执行刑事诉讼法的规定，将符合条件的罪犯报经设区的市一级以上公安机关批准暂予监外执行。

虽然上述机关在决定对罪犯暂予监外执行时都要求通报同级人民检察院接受监督，但在执法过程中，由于批准机关、依据标准均不相同，客观上造成检察机关的监督工作难免流于形式等问题。

目前，检察机关只能依据最高人民检察院刑事诉讼规则的规定，对批准暂予监外执行机关的违规违法行为提出纠正意见，若被监督机关不予采纳，检察机关的监督职能往往无法继续行使。

五、暂予监外执行的存在问题
（一）立法方面
1.罪刑不适应问题。

暂予监外执行制度，将罪犯在暂予监外执行的期间计入实际执行刑期，这种制度的法律后果会导致罪责刑的不均衡。

罪犯的暂予监外执行与罪犯在改造后符合一定的法定条件，且经法定程序的减刑、假释，在适用条件上是有着本质区别的。

“暂予监外执行，仅是因为罪犯自身的一些原因，而不是改造的成果，就将罪犯置于社会，以‘执行’之名、行‘自由’之实，已造成刑罚执行的不公，不利于实现刑罚的目的。

”④
2.决定权设置问题。

按照我国相关法律规定，暂予监外执行的决定模式采取“双轨制”：⑤在交付执行前，由法院决定；在交付执行后，由监狱或者看守所提
出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。

监狱、看守所作为执行机关，同时又掌握暂予监外执行的决定权，实际上已走入了自审自批的怪圈，难免会出于自身利益的追求而出现“滥批”和“不批”等问题。

另外，当暂予监外执行条件丧失，如女犯哺乳期满、病犯痊愈后，再行收监环节出现法律空白。

这些被监管人员长期得不到监管，会在思想上产生误解，认为已不需要再负法律责任，便未经过执行机关批准，擅自离开原住地。

对附加剥夺政治权利的被监管人员管理较难，由于主刑已执行完毕，不能再行收监，难以对其定期思想汇报等义务承担进行有效监管。

（二）司法方面1.司法不统一。

法院和监狱、看守所在审查、批准暂予监外执行罪犯时，要求的适用条件不统一。

“目前，各地监狱办理暂予监外执行（主要是保外就医）主要依据的是1990年司法部、最高人民检察院、公安部联合制定的《罪犯保外就医执行办法》及《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定的30种疾病，可以办理保外就医。

”⑥而有些地方法院以最高人民法院没有参加该《办法》的共同发文，该办法不适用于法院为由，行使自由裁量权，以至于将许多乙肝、一般肺结核病、腰间盘突出、严重贫血等不属于患有严重疾病需要保外就医的罪犯暂予监外执行。

2.程序不到位。

刑事诉讼法只是规定了监外执行的执行机关，而法律文书如何交接，执行机关如何执行、考察和监督，若执行机关在执行、考察和监督的工作失职应受到何种处罚，以及若罪犯不配合执行机关的工作应受到何种处罚等，却没有具体规定。

实践中，文书送达和人员交付执行的不及时、不准确、不规范问题比较突出，主要表现在两个方面：（1）有的法院或执行机关决定暂予监外执行后，送达滞后、甚至没有将决定书副本抄送人民检察院，导致检察院监督部门因不知情而未能进行有效监督。

（2）公安机关没有明确统一收取法律文书的部门，使有的法律文书直接送到派出所，有的送到公安分局，造成内部出现交付执行环节脱节、文书交接工作不畅的现象，导致监外执行罪犯脱管、漏管。

（三）执法方面
监管过程中，主要存在监外执行罪犯的脱管、漏管等问题。

脱管，是由于暂予监外执行罪犯不在指定时间到监督管理机关报到造成的；漏管，则主要是由于执行机关在工作中出现过失造成的。

在暂予监外执行过程中，保外就医、监外执行，往往由监狱管理部门决定，副本交检察机关备案；假释由法院做出裁定，副本交检察机关，这其中如何进行监督法律上没有明确规定，“实务工作中难免会产生困难。

”⑦
《刑事诉讼法》第二百六十五条规定了人民检察院对执行刑罚的监督职责，若发现有违法情况，应当通知执行机关纠正。

该规定确立了检察机关对刑罚执行的监督权，但是，检察机关在刑罚监督工作中缺乏可操作性的法律依据，如何落实刑罚执行监督权尚未明确规定。

若通过检察机关制定内部规定，如刑事诉讼规则、监狱检察细则来规范，无形中降低了监督的法律地位，不足以保障刑罚执行
机关对检察机关行使刑罚执行监督权予以积极配合。

六、相关建议
（一）构建合理的权力分配体系
鉴于监狱、看守所作为执行机关，为避免走入“自审自批”的怪圈，其不应掌握暂予监外执行决定权，从制度上减小产生司法腐败的可能。

我们可以将这样一种决定权弱化为一种建议权，而决定权统一由法院掌握，使法院成为唯一的暂予监外执行决定权主体。

罪犯在行刑中，监管部门提出对罪犯暂予监外执行的意见和相关的证明材料，移送检察院监所检察部门审查，并作出相应的审查意见书，提交法院合议庭进行裁定，法院在审查意见材料、充分听取各方意见和实际考查后，最终作出是否批准的裁定。

（二）暂予监外执行制度的再定位
暂予监外执行本质上是刑罚的变更执行方式，不是暂缓、停止、推迟“自由刑”的执行，因此，“罪犯在监外的治疗疾病等期间是计算在刑期之内的。

这恰恰成为暂予监外执行制度存在众多问题的根源所在”。

⑧所以，若将暂予监外执行制度予以重新定位，作为一种附加条件刑罚的暂缓执行则更为恰当，即将其作为一种刑罚的中断，不计入刑罚刑期，能够体现出罪刑相适应的要求。

（三）暂予监外执行社区矫正的监督
在具体监督过程中，必须掌握管辖范围内社区矫正对象的信息，“由专门机关建立信息库”，⑨全面掌握、了解罪犯的情况，对执行机关是否及时设立帮教组织、建立管理矫正档案、落实日常监督管理措施以及对出现监外脱管漏管问题是否及时采取相应措施等进行监督。

发现矫正对象长期脱管、漏管等情况，检察机关可以向公安机关提出顺延执行期限的建议，也可以向矫正机构提出检察意见，建议矫正机构向公安机关提出延长执行期限；对矫正对象在矫正期间违反社会治安管理法的行为及构成犯罪的，履行立案监督职能，建议、监督公安机关及矫正机构对其予以治安处罚或收监或追究其刑事责任。

矫正机构对矫正对象实行的司法奖惩有错误或与事实不符，可向矫正工作小组提出撤销奖惩的建议。

同时，依法维护监外罪犯的合法权益，对于社区矫正试点工作中执行机关工作人员侵犯监外罪犯合法权益的行为要及时提出纠正意见。

[注释]
①尚爱国：暂予监外执行若干争议问题研究[J].人民检察，2008，（7）。

②万毅：刑罚暂停执行制度：暂予监外执行制度改革的新思路[J].人民检察，2004，（10）。

③付滨：暂予监外执行的刑事政策分析[D].四川大学硕士学位论文，2006，
21。

④蔡国芹、赵增田，暂予监外执行制度的现实困境及其出路[J].法治论丛，2011（03）：127。

⑤徐志辉：浅谈检察机关对社区矫正工作的法律监督问题[J].法制与经济，2011（284）：10。

⑥汪旋：社区矫正工作的现状和发展[D]，西南政法大学，2010。

⑦陈瑞华：防止公权力的滥用是刑诉法修改的首要使命[N].南方都市报，2011-09-08（AA26）。

⑧黄瑞：《社区矫正中的检察机关角色定位与程序设计》[J].《人民检察》2009年第19期。

⑨周厚才等：《社区矫正检察监督存在的问题及对策》[J].《重庆工商大学学报》2008年第11期。