政治体制改革

三、积极稳妥的推进政治体制改革
政治体制改革是中国社会主义改革的重要组成部分。

不断推进政治体制改革，是中国共产党总结历史经验作出的重要决策。

1、政治体制和政治体制改革
政治体制是一个国家政治制度得以运行和发挥功能的体制安排，涉及政治制度运行的组织体系、功能结构、工作机制和程序安排。

政治体制是一个国家政治制度得以运行和发挥功能的体制安排，涉及政治制度运行的组织体系、功能结构、工作机制和程序安排。

社会主义政治体制改革，是指在我国社会主义条件下对政治制度的某些领导制度、组织形式和工作方式的自我革新和完善。

进行政治体制改革，是我国经济体制改革发展到一定阶段的必然要求，也是克服政治体制本身存在着的弊端、发展社会主义民主政治的必然要求。

政治体制改革的目标是要兴利除弊，建设高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的中国特色社会主义民主政治，使人民更好地行使当家作主的权利，更好地解放和发展生产力。

其中，实行人民民主，充分保障人民当家作主的民主权利，是我国政治体制改革的根本出发。

2、改革开放前我国政治体制及其弊端
委任制成为战争年代中国共产党选拔任用干部的主要任免方式，并一直沿用到今天。

我国现行的党政领导干部委任制，主要包括国家各级权力机关对中央国家机关和地方国家机关主要负责人的提名、任命，还包括政府各部门领导机关对本单位各级行政负责人的委任。

委任制是由任免机关在其任免权限的范围内，直接指定任用人选，委派其担任一定职务的任用方式。

委任的对象主要为两类：一是整个领导班子，如派出机构和非党组织的党组；二是单个领导职务。

委任的方式包括直接委任和间接委任两种。

直接委任指的是上级部门直接发文委托某一领导职务。

中国共产党党章第13条规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。

”非党组织的党组成员以及中央和地方党组织派出机关的领导成员，均由有关党委直接任命。

还有党委内设机构和工作部门的领导成员，一般也是直接委任的。

间接委任指的是虽然不是党组织发文任命的，但是实际是党组织决定任命的领导职务。

例如，各级政府部门的有关副职以及其他有关职位，党委讨论决定后由政府任命。

委任制的特点是权力集中，指挥统一，效率较高，任用程序简单明了，适合有计划调配干部的需要，便于行政领导统一指挥和政令贯彻。

因此，委任制仍是当前世界各国采用的主要方式之一。

委任制的实质是权力的配置，或者说是行政管理职能的分解和组合，是一种权力或行政职能的转换，它体现了首长对其下属的政治支配关系。

目的在于贯彻首长意志，保证集中统一领导，形成高效率的决策和执行系统，提高行政效率。

委任制这种高度集中统一的授权方式，正好与中国高度集权的计划经济相适应，与高度集权的政治结构相适应，也与当时所理解的坚持党管干部原则的涵义及要求相一致。

因此，委任制对于中国共产党巩固和建设政权、发展经济起到了重要作用。

但是，这种制度由于有其自身难以克服的弊端，长期推行这种制度就会出现优秀人才难以脱颖而出的现实问题。

随着经济社会的发展转型，委任制的弊端所引发的危害就会迅速显现，这也是当前干部选拔任用制度出现困境的重要反映。

1、官僚主义现象。

中央高度集权的管理体制是官僚主义产生的一个总病根。

在这种体制下，中国共产党的各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事。

本来这些事只要有一定的规章制度，放在基层，放在企业、事业单位，让他们按照民主集中制的原则自行处理，是可以较好地解决的，然而统统都拿到党的领导机关来，拿到中央部门
来，就变成了难以解决的问题。

官僚主义的另一个病根是党政机关及企业、事业单位的领导机构缺少严格的自上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至于事无巨细，往往无章可循。

由此造成了机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，反过来又助长了官僚主义的发展。

2、权力过分集中的现象。

权力过分集中现象是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。

权力过分集中在个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然损害各级党政机关的民主生活，损害集体领导、民主集中制、个人分工负责制等基本原则。

3、家长制现象。

个人高度集权，必然会导致个人凌驾于组织之上，形成家长制。

家长制在党的历史上产生过很大的影响。

从遵义会议到社会主义改造时期，中共中央和毛泽东一直比较注重实行集体领导、实行民主集中制，党内民主生活比较正常，但没有形成严格的完善的制度，致使后来中国共产党不能及时有效地制止某些因个人失误而酿成的重大悲剧。

不少地方和单位都有家长制式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。

上下级关系变成了猫鼠关系、父子关系和帮派关系。

显然，不消除家长制，就谈不上党内民主和社会主义民主。

4、干部领导职务实际上存在的终身制现象。

这种现象同封建主义的影响有关，同中国共产党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。

革命战争时期，党内干部的年龄都不大，50年代正值年富力强，尚不存在退休退职的问题。

到后来没有及时提出并解决这个问题。

领导干部都是无限期的在职，直至逝世才自然解除其职务。

这种现象一是不利于领导班子年轻化，不利于年轻干部的进步成长；二是领导班子由于年龄老化，工作效率低下，官僚主义严重。

5、形形色色的特权现象。

旧中国留给我们的，封建专制的传统较多，民主法治的传统较少。

新中国建立后，在很长一段时间内忽视了法制建设，法治很不完备，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。

一些干部搞特权，搞特殊化，引起群众的强烈不满，损害了党的威信。

改革开放以来，党政领导干部选拔任用制度改革采取逐步发展、稳步推进的原则，改革取得了明显的成效。

制度改革的具体过程可以分为以下五个阶段：
一、思想准备阶段
从党的十一届三中全会到十二大，即从1978年至1982年，主要是干部工作的指导思想上拨乱反正、正本清源，进一步消除“左”的影响，为干部制度改革打下思想基础。

这一阶段，随着经济体制改革的深入，改革不合时宜的干部制度提上了日程。

针对干部队伍年龄偏大、文化偏低、不适应新的形势和任务的状况，党的十二大明确提出了“改革领导机构和干部制度，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求。

党的十二大以废除干部职务终身制为突破口，执行干部离退休制度，废除实际存在的领导干部职务终身制，促进干部队伍新老交替，揭开了我国干部制度改革的序幕。

二、单项改革阶段
从党的十二大到十三大，即1982年到1987年，这一阶段主要是大力选拔政治可靠、具有一定专业知识的年轻干部进入各级领导班子，相应建立后备干部制度、干部下派制度和选调制度，使干部队伍“四化”建设逐步走上经常化、制度化轨道。

1986年，经中央批准，中央组织部发出了《关于调整不胜任现职领导干部职务几个问题的通知》，初步建立了干部能上能下的制度。

探索了干部工作的民主制度建设，建立了民主推荐、民意测验和民主评议等制度。

同时，以中央《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》为标志，以企业干部管理制度改革为突破口，大力推进干部选拔任用制度的单项改革，建立了干部考察制度、民主评议领导班子制度，逐步试行领导干部试用制、聘任制、任期制、招标竞聘制以及公开选
拔干部制度等等。

三、实践发展阶段
从党的十三大到十四大，即从1987年到1992年，这一阶段，经济体制改革的展开和深入，对政治体制改革提出了日益紧迫的要求。

党的十三大把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟，并且把干部制度改革作为政治体制改革的一项重要内容。

党的十三大报告指出：进行干部人事制度的改革，就是要对国家干部合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，将党政领导干部、机关干部、企事业干部和科技人员分别纳入不同管理范围，形成各具特色的管理体制；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督，提高干部工作中的民主化程度，在干部选拔任用工作中进一步扩大公开、透明和群众参与程度。

1992年，中央组织部大力推广吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的经验，全国各地公开选拔领导干部的规模不断扩大；逐步健全了选举制度，结合两会“换届”实行了差额选举；建立并实行了干部交流制度，进一步健全了干部考察和干部考核制度。

四、配套改革阶段
从党的十四大到十六大，即从1992年到2002年，以十四届四中全会提出“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监管，逐步形成优秀人才能够脱颖而出、富有生机与活力的用人机制”的总目标为标志，干部制度改革进入了完善制度、配套改革的新阶段。

在认真总结前几年干部制度的改革经验的基础上，1995年中央制定颁发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，各省、市、区相继出台了一系列贯彻实施《条例》的文件，党政领导干部选拔任用工作开始走上规范化、制度化的轨道。

结合贯彻《条例》，在干部实绩考核、思想政治素质教育、“双推双考”公开选拔领导干部、中层干部竞争上岗、机关干部“凡进必考”，以及干部交流、监督、能上能下等方面，都进行了大量探索和试验。

在此基础上，党的十五大对深化干部制度改革进一步提出了明确要求：加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进步。

在十五大精神的指导下，干部改革制度进一步推进。

为了进一步加强干部制度改革的宏观指导，2000年中共中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，为深化干部制度改革指明了方向。

五、整体推进阶段
党的十六大以来，党中央明确提出今后干部制度改革的重点是：建立健全选拔任用和管理监督机制，改革的目标是：科学化、民主化、制度化。

这一思路将改革的内容由“选拔任用”扩展为“选拔任用和管理监督”，这就使得改革的重点内容不仅有了扩展和延伸，而且更加系统。

将改革的方向概括为“以科学化、民主化、制度化为目标”，改革的目标更加明确而清晰。

在上述改革重点和目标的指导下，在制度上，规范了党政领导干部选任管理工作，出台了一系列具体法规。

2002年，中央修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。

围绕这一《条例》，2004年，中办又下发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》这五个文件，连同早些时候由中央纪委、中组部联合出台的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，被称为“5＋1”文件。

“5＋1”文件的出台，标志着中国的干部人事制度改革已由局部改革、单项突破转向整体推进的阶段。

在实践中，民主推荐成为干部选任的必经程序和基础环节，民主测评进一步规范和完善，任前公示和考察预告制度全面推行，公开选拔、竞争上岗广泛实施，全委会票决制开始推开。

与此同时，国有企业、事业单位人事制度改革也迈出较大步伐。

7、政治体制改革巨大突破和进步
回顾改革开放30多年来，中国的政治体制改革取得了显著成果，从国家的政治意识观念到政治生活实践都发生了巨大的变化，并推动着政治建设沿着科学发展的轨道继续前进。

改革开放进程中政治体制改革所取得的重大突破，择其大端有如下5个方面：
（一）坚决、果断地废除了干部职务终身制
新时期起步的政治体制改革，是从改革干部制度着手的。

传统的苏联社会主义模式有一个严重弊端，就是各级干部职务没有明确的任期和届期规定，领导人在任上一直干到逝世为止，斯大林本人就带头搞了党和国家领导职务的终身制。

二战之后诞生的一系列社会主义国家包括中国在内，无一例外沿袭了斯大林的做法。

干部职务终身制，是受到封建主义的影响，是封建社会的遗害，长此以往，就会造成官员老化、庸官充斥，给党和国家的稳定发展，埋下很大的隐患，必须予以彻底革除。

1980年8月，邓小平明确提出要废除终身制，强调指出必须健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期作出适当的、明确的规定。

1982年2月中共中央《关于建立老干部退休制度的决定》规定:担任中央、国家机关部长级和省一级的主要负责同志,正职年龄不超过65岁,副职年龄不超过60岁；担任司局一级领导职务的一般不超过60岁。

1982年12月《宪法》规定,各种国家最高职务的每届任期为5年,连选连任但不得超过两届。

2006年8月《党政领导干部职务任期暂行规定》，规定了中央和国家机关工作部门、机构的正职领导成员和地方县级以上地方党委、政府领导成员，纪委、人民法院、人民检察院的正职领导成员以及省级工作部门、机构的正职领导成员的任职期数和任职年限，党政领导职务每个任期为5年，在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任其他同一层次领导职务。

对各级干部明确职务的任期、届期和退休年龄，废除、终结了终身制，由此掀开了我国干部队伍建设的新的一页，保证了干部队伍充满活力、朝气蓬勃。

（二）成功地破解了党政不分、以党代政的难题
政治体制改革的核心，是执政党如何正确地处理党政关系，形成适合社会主义国家发展规律的领导体制和执政方式。

改革前我国政治体制的一个严重缺点，就是权力过于集中。

实行党的领导，变成了党政不分、以党代政；加强党的领导，变成了党包办一切、干预一切。

党政不分、以党代政，成为政治体制的症结和改革的难题。

破解党政不分、以党代政的难题，关键在于区分党政不同性质。

中国共产党是领导党、执政党，但党本身并不是政权机关，政府才是政权机关，直接行管理权。

如果党直接行使政权机关权力，实际上把党的性质等同于国家政权机关本身。

这一方面使党陷于行政管理的琐碎事务之中，妨碍了对整个国家进行整体的领导；另一方面也导致政权机关的混乱，出现机构重叠、官僚主义的现象。

实行政治体制改革后，中国突破了党的一元化领导体制，即党无所不能、事无巨细地对一切进行领导的格局，科学地定位了党政关系。

历经多年，十六大报告对此作出了准确、完整的阐述：党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。

按照党总揽全局、协调各方的原则，
规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。

由于成功地破解了党政不分、以党代政的难题，使党集中了精力办好四件大事：一是党的领导是最高层次的领导，进行政治原则、政治方向和重大决策的领导；二是党向国家政权机关推荐重要干部，同时向国家机关中的党组委派干部，以实现党的领导；三是党通过自己的组织和党员，起先锋模范作用，做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众在国家政权机关的领导下进行社会主义建设；四是党要管党，对自己的干部和党员加强监督。

除这些外，其他的事则应交由人大、政府、政协以及人民团体等组织办理。

（三）积极推进基层群众自治组织和基层党组织的直接选举
我国的政权建设在“文化大革命”中曾经走向极端，连基层群众自治组织也国家政权化。

在农村人民公社体制中，最基层的生产队也是一级政权组织；在城市，1958年后随着政治运动的不断开展和深入，居委会逐渐演变为基层政权组织，在“文化大革命”中甚至成立了“革命委员会”的权力机构。

按照原有的干部管理制度和条例，党对各级政权组织实行了干部的层层任命。

群众只能接受被指派来的干部，而根本不能通过民主选举自行选择干部。

1982年我国制定的《宪法》，废除了政社合一的人民公社体制以及把生产队作为一级政权组织的规定，决定设立乡政权。

1987年村民委员会组织法（试行）和1989年《城市居民委员会组织法》规定，村民委员会和居民委员会是村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

这是我国政治体制改革的一项重大突破，它使国家政权边界得到合理的、清晰的划分，有利于向着民主化的方向发展。

因为村民委员会和居民委员会是群众自治组织，其领导成员当然不能再由上级委派。

所以，两个组织法颁布后，在我国形成了波澜壮阔的直接选举村委会和居委会这两个群众自治组织领导成员的热潮。

农民和居民直接选举村委会、居委会干部，对干部实行监督，参与讨论和决定基层公共事务和公益事业等做法，激发了群众的民主意识和民主热情。

这种“草根”民主的崛起，还起到牵引、带动的作用，逐步引发了乡镇以上领导班子的直接民主选举。

现在，乡镇和县的领导班子进行公推直选的已经越来越多了。

不仅如此，农村村民自治的直接民主选举，还触发了基层党组织领导班子的直接选举。

发展党内民主，也必须从基层党组织起步。

2004年，党的十六届四中全会决定明确指出，“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”，即推进基层党组织的直接选举。

目前，已有不少的村党支部、乡镇党委，甚至一些县（市、区）党委，实行了直接选举。

（四）不断加强公民意识的培育、促进公民社会的成长
中国的封建社会曾经长达二千多年，它既给子孙后代带来了巨大的物质和精神财富，同时也遗留下很多思想观念的垃圾糟粕。

由于饱受封建主义的影响，国人只有臣民意识和子民意识，而不知公民意识为何物。

新中国建立后，实行高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制，虽然极大地改变了国家贫穷落后的面貌，具有积极性的一面，却也存在着妨碍公民意识培养和成长的消极性的一面，致使我国的公民意识十分薄弱、欠缺。

公民意识薄弱，与我国长期只讲“人民”不讲“公民”也有关。

“公民”和“人民”这两个概念，都是政治学的重要概念，但人民强调的是集合性，公民则突出其个体性和原子化特征。

公民意识，是公民个人对其在国家中的地位和作用的认识，表现为以
宪法和法律规定的基本权利和义务为依据，以自己作为国家的经济生活、政治生活、文化生活和社会生活等活动主体的一种心理认同与理性自觉，反映出公民正确地对待个人与国家、个人与社会、个人与他人之间关系的价值取向和道德观念。

公民意识构成民主法治国家制度的心理基础和思想基础，是市场经济的坚实保障，也是文化建设的根本导向。

有鉴于我国公民意识的长期缺失，在实行改革开放的进程中，我国高度重视公民意识的教育、培养问题。

1982年，彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中要求，公民应提高自己作为国家和社会主人翁的自觉性，正确地维护和行使自己的各项权利，自觉地履行自己的各项义务，“养成社会主义的公民意识”。

1986年，《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出，“要在全体人民中坚持不懈地普及法律常识，增强社会主义的公民意识。

”2001年，党中央颁布了《公民道德建设实施纲要》，使公民行为有了明确的道德规范准则。

2006年，胡锦涛总书记提出“八荣八耻”的社会主义荣辱观，强调了从道德建设着手培育公民意识。

2007年，在党的十七大报告中，胡锦涛总书记再次提出要“加强公民意识教育”。

长期以来，正是在党和国家及其领导人高度重视和坚持抓紧公民意识培育的不懈努力下，在中国特色社会主义的经济制度和政治制度的积极影响和推动下，我国的公民意识有了长足的发展，放射出璀璨的光彩。

今年5月12日，汶川发生大地震。

地震虽无情，人间却有爱。

这场大灾难，空前激发和凸现了公民意识的伟力，成为我国公民意识健康发展的最好见证。

在汶川大地震中，公民意识集中体现在三个方面：一是公民的主人翁和自主自立的意识气贯长虹；二是公民的责任感和积极参与的意识重如泰山；三是公民的舍己救人和相互扶助的道德意识感动天地。

整个抗震救灾的过程，就是我国公民意识处处闪光、蓬勃激越的过程。

公民意识的教育培养，使公民拥有自主自律意识、民主参与意识、权益保护意识、道德公益意识等等，必将促使我国的公民社会不断地成长壮大。

（五）确立了民主至高无上的地位、致力于民主政治的制度建设
实行民主还是推行专制，是两种根本对立的治国理念。

不实行民主，就难免滑向专制。

历史不会忘记,十年“文化大革命”严重破坏了我国人民民主专政的国家制度,践踏了人民的民主权利,打断了中国社会发展民主的趋势,背离了人类政治文明的康庄大道。

为了使中国回到正确的方向,在改革开放的历程中，中国共产党始终坚持认真总结民主遭到破坏的教训和发扬民主的成功经验，赋予了民主以至高无上的地位，坚定不移地发展社会主义民主政治。

1979年3月，还在改革之初，邓小平就认识到,在民主的实践方面,我们过去犯了错误。

他提出,“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。

”“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。

社会主义愈发展，民主也愈发展。

”发扬社会主义民主,是我们“坚定不移的目标”。

可见,邓小平不仅视民主为社会主义发展的决定性手段,而且视民主为社会主义发展的根本目标,第一次明确提出民主化与现代化同步前进的科学命题。

继承着邓小平关于“没有民主就没有社会主义”这样的民主与社会主义唇齿相依、命运相系的思想，江泽民在党的十六大报告中提出了“党内民主是党的生命”，胡锦涛在党的十七大报告中提出了“人民民主是社会主义的生命”，把“党内民主”和“人民民主”比喻成是党和社会主义的生命。

生命具有最高意义的象征，提出民主是生命的论断，牢固地确立了民主的至高无上的地位。

实行民主,落实民主，关键是使民主制度化。

民主制度化是社会主义国家的立国之本，高度的民主和完备的制度是联系在一起的，使民主有制可依，有制必依。

从国家民主制度方面说，我国已经确立了四大民主政治制度，即人民代表大会制度、。