税收优惠政策利弊评析

税收优惠政策利弊评析

西部重要的对外贸易口岸，是我国连接中亚的重要门户与战略通道。

为促动西部地区的发展，打开向西开放的贸易门户，继2005年中哈霍

尔果斯国际边境合作中心建立以来，2010年中央批准在霍尔果斯正式

建立经济开发区，并实施一系列的鼓励政策，最有代表性的是集企业

所得税、个人所得税、增值税、关税等税种为一体的税收优惠政策体系。区位优势与政策效应的有效驱动，让霍尔果斯成为新疆发展新的

经济增长点和西部最具潜力的贸易开发区。其税收优惠政策的优惠幅

度之大最为引人注目，也引发国内外的注重和争论：霍尔果斯是否成

为了我国的避税地？会否诱发国内其他地区的税收竞争？

一、霍尔果斯税收优惠政策梳理

霍尔果斯税收优惠政策主要集中在企业所得税、个人所得税、关

税和增值税等税种，以下将分别对各税种的税收优惠政策实行具体阐

述和分析：霍尔果斯现行企业所得税优惠政策可概括为“五免五减”：在2010年1月1日至2020年12月31日期间，对新办的符合《新疆

困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》的企业自取得第一

笔生产经营收入所属纳税年度起，五年免征企业所得税，免税期满后，再免征企业五年所得税地方分成部分。其中“五免”政策来源于《国

务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发［2011］33号），而“五减”属于地方性政策，来源于自治区政府定

的《关于加快喀什、霍尔果斯经济开发区建设的实施意见》（新政发

［2012］48号）。除此之外，2015年10月份发布的《国务院关于第

一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发［2015］57号）中规定符合享受新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区、新

疆困难地区新办企业所得税优惠条件的企业，取消相关的行政审批事项，能够直接享受企业所得税“五免”的政策。这个变化使得税收优

惠政策的范围和执行进一步放宽。霍尔果斯现行个人所得税税收优惠

主要以“奖励返还”方式实现，《关于霍尔果斯经济开发区霍尔果斯

园区引进企业薪金收入个人所得税奖励暂行办法》中规定，境内外个

人在霍尔果斯园区取得的工资薪金，除当月缴纳个人所得税不足1000

元的以外，当月缴纳个人所得税1000-2000元，2000-4000元，以及4000元以上的，奖励返还比率分别为其在开发区实际缴纳个人所得税

地方留成部分的70%、80%、90%。

霍尔果斯增值税奖励返还政策规定，纳税人一个纳税年度内实际

缴纳增值税及附加费等地方留存达到100万元及以上实行阶梯式返还。地方留存额在100万元-300万元、300万元-500万元、500万元-1000

万元、1000万元-2000万元、2000万元-5000万元、5000万元-1亿元、>1亿元时，分别规定返还比例为15%、20%、25%、30%、35%、45%,以及最高返还比例50%。霍尔果斯关税优惠政策主要是经济开发区的免税政策和中哈霍尔果斯国际边境合作中心及配套区特殊政策：在《国

务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发［2011］33号）中规定对经济开发区内属于《产业结构调整指导目录（2011年本）》鼓励类、《外商投资产业指导目录》鼓励类和《中西

部地区外商投资优势产业目录》的项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的配套件、备件，在规定范围内免征关税。《国务院关于中国－哈萨克斯坦霍尔果斯国际边境合作中心相关

问题的批复》（国函［2006］15号）规定合作中心对由中方境内进入

中心的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备，

视同出口，实行退税。对由哈方进入中心中方区域的基础设施（公共

基础设施除外）建设物资和区内设施自用设施免征关税及进出口增值税，配套区主要优惠政策为境外货物入区保税；货物出区进入境内按

货物进口的相关规定办理报关手续；境内区外货物入区视同出口，办

理出口报关手续，实行退税；区内企业之间的货物交易不征收增值税

和消费税。

二、霍尔果斯税收优惠政策利弊分析

霍尔果斯税收优惠政策的实施，对当地经济增长和产业发展产生

了一定的积极影响。首先，吸引外来资本流入，带动当地经济发展。2015年霍尔果斯经济开发区实现招商引资到位资金91.74亿元，2016

年达到100.56亿元，截止到年1-10月共执行招商项目47项，实现招

商引资到位资金35.8亿元，同比增长15.21%；在当地落户的企业户数出现井喷式增长，据统计2015年底企业户数是1500户，2016年底企

业户数增长到4500户，年1月到10月统计结果显示新落地企业达到10086家，平均每月新增企业超过数千家；全市（含兵团）2015年实

现生产总值34.63亿元，2016年生产总值为39.05亿元，增速22.6%。数据表明区位优势，特别是税收优惠政策的有效驱动，带来了大规模

的资本流入以及经济总量的增长。其次，营造良好的税收环境，统筹

国内国外两个市场。从霍尔果斯市2011-2016年通关货运量（进出口

总量）趋势图中（图略）能够明显看到，从2011年到2016年通关货

运量持续增加，从2011年的1092万吨到2016年2608万吨，数量增

长了138.8%，通关货运量的逐年增长反映出边境贸易的持续繁荣，这

与良好的税收优惠环境是密不可分的。进一步起到为“一带一路”战

略助力、加快推动区域一体化的效用。但是，税收优惠政策对于整体

经济发展也可能产生不利影响与隐忧。

1.霍尔果斯会成为国内避税地吗？税收优惠政策初衷是为了减轻

企业负担，促动招商引资，带动当地经济发展，但是优惠政策也给逃

避税留下很大的可操作空间，优惠政策容易被当成避税工具，从而造

成税收流失，主要表现在影视公司以及“皮包公司”在当地大量设立。近年霍尔果斯逐渐成为影视公司宠儿，大量影视公司注册在霍尔果斯，截止年8月在霍尔果斯注册的影视文化类企业达到了1600多家，已经

超过国内另一个重要影视基地横店同期1389家影视文化类企业。究其

原因，与企业所得税的税收优惠规定密切相关，横店影视产业实验区

的主要税收优惠政策是企业所得税和增值税地方留存部分按比例可享

受10年专项基金奖励，对比霍尔果斯企业所得税“五免五减”的规定，横店影视产业实验区的10年专项基金返还优惠力度相对较小。进一步

分析，虽然大量影视公司注册在霍尔果斯，但是霍尔果斯2016年全年

广播影视制作收入才18146.8万元，同期横店影视产业区全年营业收

入是180.9亿元,相当于霍尔果斯的100倍。2016年横店影视产业试验区缴税达20.87亿元，霍尔果斯几千万的税收收入相比之下更是相形

见绌。从营业收入和上缴税收来看，影视文化类注册企业数量的增加

对当地经济增长和财政收入贡献较小，恰好说明这些投资者在霍尔果

斯注册公司更多的是看重税收优惠带来的避税效果，把税收优惠政策

当避税的工具，导致实施税收优惠政策的结果与目标背离，极易造成

税收大量流失。霍尔果斯区位优势与税收优惠政策吸引全国各地企业

登记注册，2016年年底企业数量比2015年增加近3000家，年1-10月新注册公司数达到10086家，但与近几年企业数量爆发式增长不同的是，2014年霍尔果斯常住人口总数为8.6万人，2015年常住人口为

8.72万人，2016年常住人口仅比上年多了100人，说明很多公司仅仅

是在当地注册登记，并没有实际工作人员入住办公从事生产经营，属

于典型的注册式“皮包公司”。仅仅注册登记并没有实际投资行为的