国际环境法中“跨界环境损害”概念的辨析

国际环境法中“跨界环境损害”概念的辨析

摘要：跨界环境损害事件近些年呈高发态势，亟待国际环境法的有效应对。国际法学界当前在跨界环境损害的概念界定问题上还存在模糊和分歧，成为跨界环境损害理论探索方面首先需要解决的难题。“跨界”概念的核心是主权国家的管辖与控制，全球公域排除在外。“环境损害”概念不限于引入性的环境污染，其他非引入性的环境不利后果亦包含在内。因此，“跨界环境损害”是一国管辖或控制下的地区内发生的环境污染或破坏，对另一国管辖或控制的地区所造成的重大不利后果，包括对人身、财产以及自然环境本身在内的任何损害。

关键词：跨界；环境损害；跨界环境损害；跨界污染

一、引言

近些年，随着人类开发利用自然资源的广度、强度的不断提高，环境污染和破坏事件呈高发态势。自然无视国界，环境污染和破坏不会在人为划分的疆域前止步，当一国发生的环境污染和破坏事件跨越了边界，给他国的环境造成损害，则构成跨界环境损害。跨界环境损害事件关涉生态安全与人群健康，往往引发重大的国际争端，成为现代国际关系中新的敏感点。

为应对此挑战，国际社会在经济、政治、法律甚至文化等各个层面做了积极的努力，其集中表现就是国际法在跨界环境损害方面的积极发展，但是，跨界环境损害问题情势复杂、利益多元，国际社会在跨界环境损害事件的处理上，迄今为止尚未形成比较确定和一致的“游戏规则”，跨界损害损害的国际法规则依然处于欠发达状态。现实挑战的严峻、紧迫与国际法应对的薄弱和不足之间形成了强烈的反差，亟待国际社会在跨界环境损害国际法的理论铺垫和规则型构上加快步伐。

清晰的概念界定是准确的理论分析和实务应对的前提和基础。由于跨界环境损害涉及国际国内等不同区位层次、自然科学与社会科学等不同学科范畴以及损害方与受害方政府、民众等不同利益主体诉求，国际法学界当前在跨界环境损害的概念界定问题上还存在模糊和分歧，成为跨界环境损害理论探索方面首先需要解决的难题。

二、“跨界”的概念辨析

“跨界”这一概念最开始的含义是两国边界附近的区域，跨度不超过20到

30公里。[1]这种将“边界地区”与“跨界”两个概念相混淆的做法是不合理的，因为一些跨界污染或损坏，可以来自很远的地方，例如随着大气流动，可以带来数百乃至上千公里外的污染。[2]因此，1979年签订的《长距离跨界大气污染公约》将“跨界大气污染”定义为“其物质来源全部或部分处于一国管辖范围内的区域，而对另一国管辖范围内的区域发生有害作用的大气污染”。1982年国际法协会通过的《适用于跨界污染的国际法规则》也规定：“跨界污染指污染的全部或部分的物质来源是在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的后果。”[3]它们都强调领土或管辖的概念，而不仅仅局限于边界地区。

新的疑问是，如果某区域不是一国领土或管辖的范围，但由在该区域进行的活动却处于该国控制之下，例如大陆架、专属经济区或国际法所不承认的干涉、占领和非法吞并的地区，一旦该区域发生了损害他国环境的污染事件，是否应该包括在跨界污染的范围？在纳米比亚案中，国际法院认为：“实质的控制（physical control），而非主权的或合法的控制，构成对于影响他国的国际责任的根据。”

[4]鉴于此，联合国国际法委员会于1996年以一读通过的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》将“跨界损害”定义为：“在起源国之外的一国领土或一国管辖或控制下的其他区域所引起的损害，不论有关国家是否拥有共同边界”。正如在联合国大会对本条款的有关评注中所指出的：“委员会不能预测所有未来可能发生的跨界损害，但是，它想明确一点，委员会的意图是划出一条界线，以清晰区分本条款所包括活动的国家和受到不利影响的国家。其分界线就是领土界线、管辖界线和控制界线。因此，‘跨界损害’一语中的‘跨界’一词应结合第1条中所用的‘在其领土内或管辖内或在其控制下的地区内’一语来理解。”这个定义充分弥补了《长距离跨界大气污染公约》和国际法协会《适用于跨界污染的国际法规则》等文件中所下定义的不足，得到了国际社会的广泛认同。国际法委员会随后于2001年通过的《关于预防危险活动的跨界损害的草案》和2004年通过的《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案》对此进行重申，进一步坚持了这个定义。

三、“环境损害”的概念辨析

“环境损害”的概念虽然简单而明确，但因为与“污染”的概念关系密切而需特别界定。环境问题出现的早期，环境损害的主要表现形式是污染，因此，应对环境损害的策略和措施也是以污染为主，对“污染”概念的界定也最为成熟。早在1974年OECD通过的一项关于跨界污染原则的建议中，就对污染进行了明确界定：“人类直接或间接将物质或能量引入环境而造成有害的后果，这些后果包括可能危害人类健康、损害生物资源和生态系统、减损环境的优美、妨碍环境的其他正当用途。”该定义提出后，得到国际社会的广泛认同，为后面有关污染

的诸多国际文件所继承，如1976年《保护地中海海洋环境的巴塞罗那公约》第2条、1979年《长距离跨界大气污染公约》第1条以及1982年《联合国海洋法公约》第1条等。但是，OECD的上述“污染”定义存在严重不足，往往会忽略和过滤现实生活中存在的重大环境不利影响行为，例如，对跨界河流进行引流或修建大坝，由于这种活动没有对环境“引入”任何物质或能量，即使这样给邻国环境造成重大的不利影响，也排斥在传统的应对污染的国际法规则之外。

随着人类对各种自然资源开发和利用的强度日益增大，这种非“引入”性的环境不利影响的活动的发生日益增多，OECD的“污染”定义以及相应的国际法规则已不能适应新的时代要求。1987年，世界环境与发展委员会环境法专家组在其报告中扩大了概念的适用范围，不再提“污染”，而代之以“环境损害”。它将“环境损害”定义为：“人类直接或间接地通过污染物质、电离辐射、噪声、爆炸、振动或其他形式的能量、工厂、动物、疾病、洪水、泥石流或其他相似手段，对人身健康、生物资源、生态系统、物质财产、自然美观或自然资源和环境的其他合法用途造成的任何损害。”[5]这个定义修正了传统“污染”定义存在的缺陷，将引入性及非引入性等一切可能造成环境不利影响后果的活动都纳入其中，比较全面和充分体现了现代社会对环境规则的要求。

当然，有的国际法文件走得更远。如1991年《关于跨界背景下环境影响评价》提出一个新的概念——环境影响。其第1条把“环境影响”定义为“人类活动为对环境造成的任何重大的不利后果，即对健康和安全、动植物、土壤、大气、水、气候、风景和古迹及其他建筑的影响，或者这些影响之间的相互作用。由于改变这些因素而对文化遗产和社会经济条件产生的影响也包括在内”。但是，笔者认为，“环境影响”的范围过于宽泛，且不易量化，这无疑会严重制约相应的国际实践，“环境损害”应是最为适宜的概念。

四、“跨界环境损害”的概念界定

通过前面对“跨界”和“环境损害”两个概念的辨析，现在能够对“跨界环境损害”的概念作一个清晰的界定了。笔者认为，“跨界环境损害”是指在一国管辖或控制下的地区内发生的环境污染或破坏，对另一国管辖或控制的地区所造成的重大不利后果，包括对人身、财产以及自然环境本身在内的任何损害。基于此定义，“跨界环境损害”包括以下构成要素：

一是损害必须是有形的物质影响。有的学者认为，跨界环境损害，除了对环境本身的损害及其相关费用外，还包括环境不利影响活动所造成的经济、社会、政治、文化等各方面的损害后果，但国际法的发展历程表明，这种做法是不可取的。在联合国国际法委员会刚开始着手“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”专题的编撰工作时，一个主要的争议点就是是否应该将该专题所