突发性自然灾害应急救援管理

突发性自然灾害应急救援管理

地球上的自然变异，包括人类活动诱发的自然变异，自然灾害孕育于由大气圈、岩石圈、水圈、生物圈共同组成的地球表面环境中。无时无地不在发生，当这种变异给人类社会带来危害时，即构成自然灾害。因为它给人类的生产和生活带来了不同程度的损害，包括以劳动为媒介的人与自然之间，以及与之相关的人与人之间的关系。灾害都是消极的或破坏的作用。所以说，自然灾害是人与自然矛盾的一种表现形式，具有自然和社会两重属性，是人类过去、现在、将来所面对的最严峻的挑战之一。

自然灾害的突发性和渐变性地球的运动和变化是以渐变和突变两种方式交替进行的，因此，自然灾害也具有突发性与渐变性。突发性的灾害是当地球各圈层的能量积累到一定程度后突然释放爆发而形成的，一般强度大、过程短、破坏严重，但影响范围相对较小，如地震、火山、崩塌等。渐变性灾害的特点是能量的积累与释放往往有一个相当长的时间，虽然在一个较短时间内其强度不高，破坏力不大，但往往持续时间较长，而且不断发展累进，所以，危害面积很大、时间长，对人类社会的影响常常更为深远、严重。

而突发性的自然灾害不仅成为我国制约经济发展的重要瓶颈, 也成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素; 不仅给我国政

府带来了巨大的挑战, 也为我国政府树立权威形象、建立良好信任关

系、获得民众支持提供了良好的机遇。面对新的形势、新的要求, 各级

政府如何按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求, 建立

科学的突发事件指挥与处置模式, 已成为评价政府工作与进步程度的一

个重要标志。

一、突发自然灾害应急救援及其特点

（一）突发自然灾害应急救援的内涵。所谓突发灾害应急救援, 是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活, 在遭遇

灾难或其他非常情况 (含自然灾害、意外事故、突发危险事件等 )时,

政府运用公共权力维护公共安全, 为及时营救人员、疏散撤离现场、减

缓事故后果和控制灾情而采取的一系列抢救援助行动。应急救援的主要

目标是保障人民群众生命财产安全, 保证自然灾害发生后能够迅速、有

效地控制自然灾害的扩大以及各项应急救援工作能够顺利进行, 最大限

度的降低和减少人员伤亡和财产损失, 维护社会稳定和促进灾区经济发展。为保证迅速对灾害作出有效地初始响应, 并及时控制住事态, 应急

救援工作应坚持属地化为主的原则, 强调地方的应急准备工作, 包括建

立全天候的昼夜值班制度, 确保报警、指挥通信系统始终保持完好状态, 制定科学有效的突发自然灾害事件应急预案等措施。

（二）突发自然灾害应急救援的特点。（1）突发性。突发自然灾

害都是在毫无预料的情况下, 在瞬息之间发生的, 一般是不可预测或难

以准确预测的。因而, 在突发自然灾害的应对中, 应急救援需要解决的

问题通常是无序的、突变性的, 只能依照灾害形成与发展的情况, 采取

紧急应对办法。（2）复杂性。应急救援活动的复杂性主要表现在: 灾

害事件影响因素与演变规律的不确定性和不可预见的多变性; 参与应急

救援的单位, 在沟通、协调、职责等方面的有效组织和管理; 应急响应

过程中公众的反应, 恐慌心理、公众过急等突发行为; 救援环境恶劣和

处置措施的复杂性等等。这些复杂因素的影响, 给现场应急救援工作带

来了严峻的挑战。（3）紧急性。由于突发自然灾害发展迅速, 在出现

时往往已造成一定的后果, 随着突发灾害事件的发展、演变, 它所造成

的损失可能会越来越大, 为了避免事故灾难的造成更大的影响和损失,

要求应急救援行动必须做到迅速、准确和有效。即使是在有关信息不充分、资源有限的条件下, 也要快速果断决策。（4）严重性。突发自然

灾害事件虽然是小概率事件, 但后果一般比较严重, 能造成广泛的社会

影响, 应急处置稍有不慎, 就可能改变事件的性质, 波及范围迅速扩展, 导致混乱和冲突失控, 人员伤亡与财产损失扩大, 迫使应急响应升级,

甚至可导致社会性危机出现。

二、目前突发性自然灾害应急救援存在的问题

（一）政府应急救援机制有待进一步提高。我国政府在经历 2008

年南方低温冰雪和汶川特大地震事件锻炼后, 应急救援能力有了很大的

提高。但没有针对各种可能的突发自然灾害形成一套切实可行贴近实际

的应急救援机制，从应急救援总体情况看, 政府救援机制还不能完全满

足突发灾害应急救援的需要。一是从组织管理看, 往往是突发灾害事件

出现后, 政府成立临时应急救援机构，救援机构涉及多个职能部门。这

种临时组织的应急管理机构的应急救援工作主要依赖于各级政府及其职

能部门, 缺乏系统性的专设机构和全方位职业救援人员, 缺乏有效沟通

和协调, 在处置灾害事件中, 多各自为政, 存在职责不明、体制不顺、

网络不能互连、资源不能共享现象, 无法形成相互统一协调指挥的管理

决策体制, 发挥整体救援能力, 从而导致危机监测及预警能力较低, 影

响应急调度和救援工作的开展。

（二）应急救援设备技术落后。从发生的突发自然灾害应急救援来看，应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和层次重复建设等问题, 一旦发生重大灾害事故, 工程抢险手段原始、落后, 很难有效地发挥应

有的应急救援能力。

（三）应急救援缺乏法制保障。从立法角度来看, 我国先后制定了《重大自然灾害的防洪法》、《消防法》、《气象法》、《防震减灾法》、《军队抢险救灾条例》等与灾害管理相关的法律、法规 30余部, 在规范灾害管理活动和调整救灾行为方面发挥了重要作用。但到目前为止, 我国还没有一部专门规范灾害应急救援体系工作的法律、行政法

规。

三、突发自然灾害应急管理对策建议

（一）建立统一的应急救援体系。自然灾害的应急救援涉及各个行

业和部门, 单一部门的管理和预警不利于综合减灾效益的发挥。当前的