现代化进程中乡村治理的困境

现代化进程中乡村治理的困境

周文娟湖南师范大学

【摘要】党的十一届三中全会之后，我国进入了改革开放的新时期。国家废除人民公社制度，在农村全面推行村民自治，其基本特征是乡镇政府作为国家的基础政府，依法行政，村设立村委会，依法自治，乡镇政府“指导”村委会的工作。村民自治制度的推行，为改变农村的落后面貌提供了契机。

【关键词】乡村治理困境

乡村治理是指乡村公共权威机构为了维持乡村秩序，促进乡村发展，运用乡村治理权力，处理乡村社会事务，借以控制和影响乡村社会。

中国是一个农村人口众多，农村区域广阔的国家，农村的治理是国家治理的基础和前提。所以乡村治理的好坏不只关系到乡村社会本身的繁荣和稳定，更直接影响到整个国家的稳定和发展。

一、乡镇地方财政困难和公共产品供给短缺乡镇财政的主要收入来源于农业税，但自从国家取消农业税后，乡镇基本上靠政府的财政转移支付度日，但是由于转移支付制度的滞后和不健全，导致了大多数乡镇财政陷入了财政危机。乡镇政府的财政赤字和负债已成为全国普遍性的问题，在不发达地区尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作的地步。乡镇政府本身是农村公共产品的主要供给者，但自从免除农业税以后农村的公共产品陷入了无钱办的状态，致使我国农村产品供给严重不足。主要表现在：公共基础设施建设不能适应农村

经济发展和农民生产生活需要；公共卫生事业停滞不前；农村教育现状不容乐观；社会保障处于徘徊不前的境地；文化设施缺乏，文化科技“三下乡”活动流于形式；农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。

二、乡镇政权与村民自治的矛盾我国宪法明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”村民自治实施后，随着国家体制权利收缩到乡镇一级，农村基层社会形成了两种相对独立的权利系统，即乡级政府的行政权力系统与村民自治权利系统，而根据《村民委员会组织法》第四条的规定“乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。”但现实中乡政府对村民自治在行政上过度干预，乡政府行政权凌驾于村民自治权利之上，乡政府把村委会当作自己下属的行政组织，沿用传统的控驭方式进行管理，随意干涉村民自治的微观运行，甚至超越法律干预村委会选举和人事安排。乡政府的这些行为，不仅使村民自治有名无实，而且使原本就不是很协调的国家与农村的关系紧张化。另一方面，有些地方的村委会则出现“过分自治化”，力求摆脱乡镇政府的指导，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，干扰了国家的正当、必不可少的政务活动，抑制并削弱了国家权力对农村社会的渗透和调控，这种倾向。

增大了国家整合、管理农村社会的成本。

三、农民利益表达机制的缺失在“乡政村治”的制度构架下，国家体制性权力逐渐退出乡村社会。

乡村社会中存在的许多公共事务转由村一级来承担，村成为具有较强公共功能的微型社会载体，成为农民生产生活的基本组织单位。村委会是国家制度规范认可的体制性基础组织，是整个国家组织体制内的重要组成部分，也是广大农民表达自身利益的主要组织依托。但是由于村委会严重的行政倾向，导致农民利益表达受阻。

改革开放３０年来，农民由原来旧制度下的具有“依附性人格”的传统农民，转变为能自主参与政治来维护自己的合法权益。但由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，迫使农民在表达追求自己的利益上失去了自己的“代言人”，当合法权益受到侵犯时，没有可以依赖的组织，导致以偏激或不法的手段介入乡村事务，这样社会就会不可避免的处于混乱的状态中。盛洪指出“从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进行损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对制度和政策。

如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外。”所以，农民应当建立真正代表他们这一群体利益的组织，当一项违背农民利益的政策出台时，有一个组织可以与出台政策的主体进行正当的交涉；当农民的权益受到侵害时，有组织出面谈判，在一定程度上增加农民成功谈判的砝码，同时也有助于社会的安定团结。

到目前为止，一些地方也曾经试图成立这样的组织，但这种有益

的探索在现实中却遭遇到极大的阻力。

四、农村社会的法制环境不尽人意村民自治作为国家的一项法律制度安排，不仅使亿万农民的民主实践，而且是一种法治实践。随着农民利益的多元分化和依法治国进程的加快，现代社会的法治精神和法制规范已经渗入到村落共同体内。

乡村生活中的法理因素逐渐上升，农民运用法律维护自身合法权益的意识明显增强，农村法治环境有了一定程度的改善。但农村社会的法治环境仍不尽如人意，个别地方法治环境的恶化，已成为制约村民自治顺利实施的阻碍性、破坏性因素。具体表现为：农村基层干部和农民的法律意识普遍比较淡薄，缺乏依法行政、依法自治守法观念；有的乡村干部置国家法律于不顾，随意侵犯农民的合法权益，使农民的自治权利和经济权利名存实亡；有的农民或因不了解国家的方针政策，或自己利益所驱动，只注重法律赋予的权利，二不愿意履行义务，甚至采取违法手段，围攻正常执法的国家公务人员；有的地方封建迷信活动猖獗，社会丑恶现象蔓延，刑事案件呈上升趋势，社会治安形势严峻。

解决我国现代乡村治理问题是一项长期艰巨的系统工程，非一朝一夕之功，一人一事之力可以奏效，而村民自治的实施形成了有中国特色的农村权力治理结构，有助于维持农村稳定发展，进而为保持国家的长治久安奠定了基础。

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