公共交通扶持政策及法规研究

公共交通扶持政策及法规研究

在新的历史时期，如何制定城市公共交通政策，是摆在我们面前的重大课题。城市公共交通是一个特殊的产业，它即要接受政府的指导，实现社会效益目标，又要受市场的制约，实现经济效益目标。政府如何进行目标综合并做出政策选择，对于城市公共交通的发展，乃至城市社会经济的发展至关重要。因此，做好城市公共交通政策研究意义重大。

1.大力发展城市公共交通的必要性

20世纪80年代以来，城市道路交通量增长迅速，尽管城市道路以前所未有的速度建设，仍不能满足道路交通需求，城市道路交通拥堵日趋严重。有关资料显示，城市道路年增长率达3.4%，但交通量以15%左右的速度增长，不少城市车辆行驶速度普遍下降，一般城市干道上机动车的运行速度只有15－20km/h，大城市中心区的车速已下降至10～15 km/h。

根据我国国情，受资金和时间的制约，短期内通过大量修建道路以满足交通需求是不现实的。从长远看，由于城市可用于修建道路的用地是有限的，因此可满足的道路交通需求也是有限的。据推算，即便将城市用于修建道路的用地全部修建成道路，也只能满足部分居民的采用小汽车出行的交通需求。近远期问题都归结到道路资源的匮乏，由此决定了提高道路交通效率，用有限的道路面积承担尽可能多的人和物的运输是解决城市交通问题的必由之路。

公共交通是运量大、集约化经营的交通模式，它可以承担因社会经济发展而产生的出行需求，而且全社会都可用。与个体交通相比，公共交通是对道路资源高效利用的交通方式，公共电汽车乘客人均占用道路面积约为小汽车的1/10、自行车的1/6。目前的交通量结构中，个体交通所占比例过大，而且还有进一步扩大的趋势，降低了道路资源的利用率。因此，大力发展公共交通，适度抑制个体交通，改善交通结构，实现道路资源的优化配置，是改变目前道路交通供求紧张状况，缓解城市道路拥堵的最佳途径，同时也是适应城市土地资源匮乏这一基本特征的、考虑长远的交通战略。

此外，环境恶化和资源缺乏问题是关系城市能否持续发展的两个重要问题，公共交通比小汽车交通污染小、能耗低。因此，发展公共交通也有利于城市社会的可持续发展。

2.政策上扶持公共交通的合理性

城市公共交通作为城市的基础设施，以提高全社会的总体效益为宗旨。但是对于公共交通的经营者，又必须完成和超额完成各项经济指标，提高企业自身的经济效益，维持企业正常的生产和经营。没有社会效益，公共交通就丧失了存在的价值基础，没有企业效益，公共交通则无法经营，社会效益也就无从实现。显然，两个效益缺一不可，必须高度统一。

公共交通提供的并不仅仅是对乘客的直接服务，它以提供乘客空间位移的特殊形式，将其创造的价值溶于生产、流通等社会的各个领域的经济效益之中。而且，由于公共交通的高效率，其对社会的贡献还包括缓解交通拥堵、改善环境质量、降低交通事故、提高能源利用率、改进经济战略、提高城市中心区效率等。因而，公共交通的发展应当得到应有的支持。

公共交通创造了巨大的社会经济效益，其效率成本是不能直接通过调整票价水平完全得到补偿的。这是因为出行者总是从直接的利益出发选择交通方式

的，只有当出行者认为某种交通方式的直接的性能价格比是最优的，他才可能选择这种交通方式出行。由于与个体交通相比，城市大容量公共交通在服务性能方面存在着出行路线不能灵活改变、准点率差、不能实现门到门运输、需要换乘、舒适性差等缺陷。因此，如果公共交通票价完全涵盖了其为社会经济效益的付出，公共交通的性能价格比就会处于较低的水平，势必导致出行者向其他方式转移。这样不但获得补偿的初始动机会落空，而且还会影响社会的总体效益。因此，从全社会的利益出发应使公共交通的性能价格比处于相对的优势。

既然公共交通为社会做出了巨大的贡献，而相关的付出又不能从票价上得到相应的补偿，那么政府在政策上给予各种必要的扶持就是合情合理的，否则公共交通的经营者就无法维持生产和经营。

公共交通是一个庞大复杂的开放系统，公共交通政策必然关系到各社会团体的利益，因而政府必须站在全社会总体利益的立场上，以其权威的地位进行利益综合，制定合理的公共交通政策。

3.公共交通现状问题及其原因分析

改革开放以来，城市公共交通随着社会经济的高速发展也得到长足发展。1993年与1978年相比，全国公共电汽车标台增长220.9%，公共交通运营线路增长267.9%；1993年统计全国公共电汽车共有99670标台，平均每万人拥有6.0台；近几年出租车发展迅猛，8年中增长了5倍；现有三个城市建成了地铁，线路总长67km。城市公共交通在其发展过程中也存在着各种各样的问题，综合反映在两个方面：

3.1 公共交通企业财务状况恶化

公共交通亏损增加，财政补贴大幅上升。据对全国124个城市公共交通企业调查，1992年比1991年亏损增加了60.4%，补贴增加了27.7%；1993年比1992年亏损增加了74.2%，补贴增加了61.8%。导致财务状况恶化的因素主要有：

3.1.1 公共电汽车和地铁的车票价格与其成本严重背离，补贴不到位。尽管这些年来公共电汽车和地铁的票价有过几次调整，但是由于运营成本的增长，价格与成本的背离仍很严重。又由于政府对公共交通的补贴通常采取“用了再算，亏多补少”的办法，且常常不能及时到位，造成公共交通企业的财务困难。公共交通运营成本的增加主要有以下原因：

（1）原材料、工资及福利费用支出增长。这与全社会物价上涨和职工工资增长相一致，这部分支出占公共交通运营成本的60%左右。以燃料价格为例，市场化以来，1994年与1991年相比公共交通使用的汽油价格上涨了105.24%，柴油价格上涨了74.32%；公共交通企业职工人均工资及福利收入成倍增加，例如：1995年与1990年相比，北京市公共交通公司职工人均工资及福利收入增长了130%。

（2）运营效率低。城市道路交通拥堵是影响公共电汽车运营效率的一个重要因素，由于拥堵使公共交通运营速度降低，车辆的周转率下降。在这种情况下，完成与以前相同的工作量，必须投入更多的车辆和司售人员，此外还要增加场（厂）、站设施和维修人员。劳动效率低是造成公共交通运营效率低的另一重要因素，反映在公共交通企业人车比例高。1994年国有公共交通企业公共汽车人车比例为8.8﹕1，无轨电车9.5﹕1，而国内外的平均先进水平则低得多。导致劳动效率低的主要原因之一是公共交通企业的科技水平低，表现为：由于调度监控和收费手段的低下，与之相应的运营组织方式落后，使人员和运输设