城郊区大遗址保护用地流转的制度分析_以西安市汉长安城遗址区为例

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问题的提出
生机制, 在大遗址保护和城市经济增长两个要素中 间寻求一种动态的平衡, 是城郊大遗址区可持续发 展的重要保障 , 也是古老的旅游城市在未来发展中 面临的一个严峻问题。
西安市和洛阳市是我国古代王朝都城的集中所 在地, 是我国以大遗址为代表的重大历史文化遗产 集中分布的城市。当前, 以西安片区和洛阳片区大 遗址为代表的大遗址保护工作面临着严峻的挑战。 一方面, 随着城市化发展趋势 , 处于城郊遗址区的周 边已成为高度发展的城市建成区 , 诱使遗址区内非 农业发展的愿望十分强烈 , 在经济发展的利益驱动 下, 文物遗址保护用地流转为企事业单位和居民住 房等建设用地的需求增长迅速。大遗址保护与城市 开发建设、 区域经济发展的矛盾日趋严重, 各大遗址 已遭到了不同程度的侵占和破坏。另一方面 , 受文 物遗址保护用地的限制, 大遗址区内以传统农业为 主, 生产力水平较低 , 经济发展水平落后, 大遗址区 内居民的生产生活未能与大遗址保护协调发展 , 并 且与大遗址区外居民之间生活水 平的差距越来越 大, 大遗址的保护工作未能惠及当地民众的生活, 也 很难得到当地民众的支持和理解 , 大遗址保护与城 市发展和居民生活改善之间处于两难的境地。 因此 , 如何有效发挥政府和市场的机能, 使当地 居民在受土地用途管制的同时得到社会受益群体的 补偿和公共政策的优惠, 从而获得大遗址保护的内
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方面的产业扶持, 所以区外经济大多以规模小、 家庭 分散经营的商饮服务业和运输业为主 , 整体经济水 平较落后。大遗址区外围周边地区的城郊工业经济 发展迅猛 , 这与大遗址区内的传统农业形成了巨大 129
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余
洁等 : 城郊区大遗址保护用地流转的制度分析
的经济反差 , 大遗址区内各利Baidu Nhomakorabea主体 , 包括农户、 村 集体组织、 街道办政府、 区政府 , 经济发展的愿望十 分强烈。这种来自草根组织的经济冲动, 极大地破 坏了政府对该地区有关遗址保护的规制, 大遗址区 内的小型企业侵占了大量的 文物保护用地 , 丰富 的地上地下遗产资源正面临着日 益严重的人为破 坏。
城市发展研究 15 卷 2008 年 5 期 Urban Studies Vol. 15 No. 5 2008
收入的 93 5% 左右 , 汉城街办企业的工业收入占街 道办经济收入的 63 3% , 而汉城街办企业的经济收 入占区外经济收入的 87 4% 。 从未央宫街道办的经济收入来看 , 区内以农业、 工业和建筑业为主 , 而区外却以商饮服务业和运输 业收入为主。这种异化表明虽然政府的严格管制明 确限制工业和建筑业在区内的发展 , 但是依然存在 日益发展壮大的∀ 隐性市场# , 也更加剧了对大遗 址区的破坏。但由于区外的发展没有得到来自政府
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汉 长安城遗址 区保护用地 流转的 制度 分析
集体行动的土地流转交易与政府管制的对抗 在土地所有权集体所有、 土地使用权农户承包
: 各村都有以农户
个体或者村集体组织的名义出租土地 , 从事收益高 的工业和建筑业, 但对于租地的收益调查都讳莫如 深, 这表明农户和村集体组织都意识到将农地转租 为非农用地是非法的 , 但是经济利益驱使这种土地 流转交易的非公开性。 由此可见 , 土地集体所有农户承包经营的土地 制度强化了农民对土地资源利用的市场导向, 如果 政府在遗址区内对具有公共产品性质的遗产资源不 采取相应的行政措施 , 建立一套长效的激励补偿机 制, 控制文物保护用地的农地流转为非农建设用地, 那么遗址区的经济行为主体会理性地趋向于土地资 源收益的最大化而不是遗产资源的可持续性。 32 影响 汉长安城城址区分属于汉城、 六村堡、 未央宫三 个街道办 , 各街道办所辖的遗址区的土地价格受西 安市城市规划的影响很大 。例如六村堡村 ( 村落 少部分在遗址区内 , 大部分在遗址区外, 150 米开外 分布有六村堡工业区 , 是通往机场高速公路的必经 之地 ) 的土地价格是年租金 3000 元 亩左右 , 周家河 湾村 ( 村落一部分覆压在城墙遗址上, 一部分位于西 安市西三环两侧) 的土地价格是年租金 1500 元 亩, 西马寨村 ( 村落大部分覆压在未央宫遗址上 ) 的土地 价格是年租金 800 元 亩。 遗址区内外土地价格的巨大差异 , 形成了遗址 区内文物遗址保护用地与非农用地的矛盾, 加速了 遗址区内文物遗址保护用地流转为非农用地的非法 交易。那些不受遗址区土地利用限制的、 被列入西 安市城市发展规划的遗址区外围地区 ( 建控地带 ) 的 土地价格很高 , 而那些受遗址区土地利用限制的、 被 列入国家重点文物保护单位规划的遗址区核心地区
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文章编号!1006- 3862( 2008) 05- 0128- 07
城郊区大遗址保护用地流转的制度分析
以西安市汉长安城遗址区为例 余 洁 唐 龙
( 西北大学经济管理学院, 西安 , 710127; 西安市汉长安城遗址保管所 , 西安, 710086)
摘要!受遗产资源保 护的土地用途限制 , 城郊区大遗址 以传统 农业为 主 , 经 济发展 水平落 后 , 大 遗址区 内外的 经济分 化以遗 址保护区区划界限为壑 , 形成了∀ 都市里的村庄# 。 在城市化进程 中 , 处于城乡交错 区的大遗址 区内外企 事业单位和 居民住房 等建设用地需求增长迅速 , 大遗址保护用地流转为非农 用地的趋势明显 。 通过对汉长 安城遗址区 的土地制度 、 政府 规制和组 织管理体制的分析 , 剖析了城郊区大遗址区保 护用地流转存在的制度因素 , 提出城市化进程中大遗 址区治理的制度创新 。 关键词! 城郊区大遗址 ; 汉长安城遗址区 ; 遗址保护用地 ; 土 地流转 ; 制度创新 中图分类号! F301 2 文献标识码!A
基金项目 : 国家文物局 2006 年∀ 大遗址保护专项经费# 资 助研究 课题
2 汉长安城遗址区保护用地的流转
汉长安城遗址区位于西安市市区西北郊的未央 区, 遗址区面积约 65 平方公里, 仅城垣内面积达 36 平方公里 , 人口达 5 万。自 1961 年汉长安城遗址被 国务院公布为第一批全国重点文物保护单位, 国家 对汉长安城遗址区的总体规划尚待批准, 配套激励 政策措施还没有实施 , 而该区域的发 展在西安市 的城市发展总体规划中一直不太明确 , 遗址区成了 ∀ 被城市遗忘的 角落# 。2003 年汉长安 城城址区内 人均国民生产总值不仅低于区外 , 而且也大大低于 整个未央区的平均产值, 其人均国民生产总值还不 及西安市人均国民生产总值的一半。 西安市 未央区三 个街道办 共管辖 110 个 行政 村, 包括未央宫街道办所辖 25 个, 汉城街道办所辖 42 个 , 六村堡街道办所辖 43 个, 其中全部被划入汉 长安城城址区规划保护范围的村落分布在未央宫街 道办所辖 16 个, 汉城街道办所辖 22 个 , 六村堡街道 办所辖 20 个 , 也就是说, 遗址区受土地用途管制的 村落分别占未央宫街道办、 汉城街道办、 六村堡街道 办的 68% 、 55% 、 45% 。按照% 汉长安城遗址保护总
大遗址区内外居民收入结构对比 ( 2006 年 ) 农业收入 ( 比例 ) 3896( 3 5% ) 3776( 96 9% ) 120( 3 1% ) 3036 4( 2 5% ) 2130 9( 71 2%) 905 5( 29 8% ) 6212( 3 3% ) 2766( 44 5% ) 3752( 60 5% ) 工业收入 ( 比例 ) 70112( 63 5% ) 42990( 61 3% ) 27122( 38 7% ) 67840 6( 56 9% ) 6095( 9 0% ) 61745 6( 91 0% ) 159013( 85 5% ) 5286( 3 3% ) 153652( 96 7% ) 商饮、 服务业 收入 ( 比例 ) 26845( 24 3% ) 1421( 5 3% ) 25583( 95 3% ) 26853 8( 22 5% ) 2017 8( 7 5% ) 24833( 92 5% ) 13462( 7 2% ) 4050( 30 1% ) 9547( 70 9% ) 建筑业收入 ( 比例 ) 2450( 2 2% ) 1451( 59 2% ) 999( 40 8% ) 5216 5( 4 4% ) 473( 9 1% ) 4743 5( 90 9% ) 4021( 2 2% ) 220( 5 5% ) 3906( 94 5% ) 运输业收入 ( 比例 ) 6890( 6 2% ) 3527( 51 2% ) 3363( 48 8% ) 8508( 7 1% ) 1732( 20 4% ) 6776( 79 6% ) 1174( 0 6% ) 710( 60 5% ) 513( 43 7% )
数据来源 : 未央区政府统计数据
未央宫街道办所辖汉长安城城址区的行政村最 多, 占其所辖村庄的 68% , 遗址分布数量最多最重
表2 农村经 济总收入 未央宫街道办 区内 区外 汉城街道办 区内 区外 六村堡街道办 区内 区外 110451 53264( 48 2% ) 57367( 51 9% ) 119313 1 14546 86( 12 2% ) 104676 2( 87 7% ) 186046 13864( 7 5% ) 170454( 91 6% )
数据来源 : 未央区政府统计数据
各街道办的农村经济总收入中, 工业收入占主 导地位 , 尤其是六村堡街道办由于辖区内分布有六 村堡工业园区, 工业优势更为显著。而汉长安城城 址区内的农业收入占各街道办农 业收入的绝大比 例, 尤其是遗存遗址最多最重要的未央宫街道办, 农 业收入占街道办农 业收入的 96 9% 。从街道办所 辖汉长安城城址区内外的经济收入构成来看 , 区内 以农业和运输业收入为主 , 区外以工业和建筑业收 入为主 , 这个特点在汉城和六村堡两个街道办表现 得很典型, 一个主要原因在于这两个街道办辖区内 都存在街办企业 , 其中, 六村堡工业园区 ( 位于汉长 安城 城 址 区 外 ) 的 工 业 收 入 占 园 区 经 济 收 入 95 7% , 而六村堡工业园区的经济收入占区外经济
区的保护用地除了直接用于博物馆展示用地以外 , 其余的地面地下遗址保护用地均 为农地及绿化用 地。但从未央区三个街道办的年内实有耕地面积的 变化( 见表 1) , 可以看出遗址区保护用地的农地流 转为其他用地的趋势明显。
表1 面积 ( 亩 ) 年初实有耕地面积 年末实有耕地面积 变化率 ( % ) 大遗址区年内实有耕地面积的变化 ( 2006) 未央宫街办 12273 12145 - 1 04% 汉城街办 12937 12348 - 4 55% 六村堡街办 18336 17703 - 3 45%
∋
有通过出租土地收取 一定的管理费用的渠道 来取 得。由于村集体组织拥有对土地的所有权, 可以村 集体的名义要求 农户 ( 区位条 件好的地块 ) 出租土 地。对于这些农户来说, 由于出租土地用于非农生 产的收入比农业收入 要高, 农户 也是乐意接受 的。 因此 , 农户的行为和村集体组织的行为是符合市场 机制的, 但是不符合政府关于遗址区农地必须承担 文物保护的土地用途管制。这可以解释我们在汉长 安城调研时发现的现象, 农户和村集体组织或明或 暗地以集体行动对抗政府规制
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洁等 : 城郊区大遗址保护用地流转的制度 分析
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体规划文本 ( 2006 年
2020 年 ) & , 汉长安城遗址
要, 其所辖 城址区内外的经济增长速度最 低 ( 见表 2) 。六村堡街道办所辖的汉长安城城址区外分布有 西安市六村堡工业园区 , 工业园区 内以工业、 商饮 业、 房地产业为主的经济收入占街道办经济总收入 的 86% 。相对于未央宫街道办和汉城街道办, 六村 堡街道办所辖的村庄一部分位于汉长安城城址区的 外围 , 另一部分位于西安市建城区内, 村庄的经济发 展受工业园区的影响较大, 其所辖的汉长安城城址 区内外的经济增长速度最快。就城址区内外的经济 增长差距来看 , 区外的经济增长速度明显高于区内。 但是 , 也出现了新的征兆 , 汉城街道办所辖的汉长安 城城址区内的增长速度高于区外的增长速度, 这表 明区内经济在政府管制的长期压抑下 , 正以各种方 式突破管制, 其发展的动力十分强烈。