政府采购模式及其利弊分析[上]

政府采购亦称公共采购,通常是指一国的政府部门或机构以及其他为政府监控的企事业单位,为实现其统治职能和公共利益,而使用公共资金采购货物、工程和服务的行为。政府采购模式即实施政府采购的组织管理形式。按采购权的集中程度不同,当今世界各国通行的政府采购模式可划分为三种:集中式、分散式和半集中半分散式。

集中采购模式就是将政府部门或机构及其监控的企事业单位所需的一切物资及服务的采购都由政府专门设立的特定机构集中进行的组织管理形式。其特点是采购权与使用权的高度分离,采购权的高度集中统一、世界许多国家如英、美、新加坡等在确立政府采购制的相当长时期内,采用的都是集中采购模式。只是到了八、九十年代,适应国际国内形势变化需要,这些国家将采购权有所下放,在严格限制和监控下,增加了分散采购的比重。

集中采购模式为各国所广泛采用,并非偶然,而是由其自身诸多的优势所决定的。其一,有利于降低成本、规范程序、专家把关、争取价格优势和优质服务,调剂余缺、减少重复采购、过量采购等浪费现象,从而确保公共资金的合理有效利用。其二,便于政府规范化管理和严密监控,防止采购中的腐败行为。其三,实现诸如宏观经济调控、推行产业政策、增加社会就业、支持民族工业或残疾人事业、扶持中小企业和贫困地区、保护特种行业等特定的社会经济目标。

分散采购模式是指由政府各消费或使用单位以货币形式直接采购所需货物、工程及服务的组织管理形式。即所谓“谁需要谁采购“。其特点是采购者与使用者、采购权与使用权的合一。与集中模式相比,其采购主体众多,采购权相对分散到各单位。实行分散采购模式的国家,在具体操作上不尽相同。我国自建国以来一直采取财政以货币形式向各预算单位供给经费,再由各预算单位分散采购所需物品及劳务,完成自我服务和供给的采购形式。这是一种较为典型的分散采购模式。这种采购模式固然有灵活性、自主性强、手续简便、采购成本较低等优点,但它与我国当前的市场体制和社会形势极不适应,弊端越来越明显:其一是对公共资金重分配、轻使用,采购中监督管理不利,各环节漏洞多,因而极易滋生腐败现象；二是分散的采购权不利于国家宏观政策的协调统一,难以与市场机制接轨,做到真正公开、公平、公正竞争；三是造成各部门盲目采购、重复采购、过量采购,而封闭式管理又使部门之间不能相互调剂余缺,互通有无,导致资产闲置、浪费；四是无法实现集中采购的价格优势及规模效益。同时,各部门的非专业化采购还使采购效率低下,成本提高。

半集中半分散采购模式是指将集中采购与分散采购相结合、采购权适当集中与适当分散相结合的组织管理形式。该模式强调货物、劳务的采购权与使用权的适度分离,既有政府集中统一采购,也允许使用单位一定范围的自主采购,两种形式互为补充。集中采购额与分散采购额不象前两种模式畸轻畸重,而是较为均衡。

这种模式兼采前两种模式之长,避免了两者之短,灵活性较强。如国家一方面通过集中采购来达成节约资金、调控社会等目标,另一方面又保留适当的分散采购,以满足各使用单位的特别需求、紧急需求或零星需求,灵活地兼顾各方利益,处理特殊问题。正是由于这种优势,世界上许多国家近些年逐渐把集中采购模式调适为半集中半分散采购模式。

如美国联邦总务署(GSA)将集中采购分为大集中和小集中。所谓小集中,就是在一定条件下由某个部门根据特殊需要自行采购1、新加坡政府也允许各部门自行采购价值15000新元以下

的零星用品或特殊用品2、德国政府的分散采购主要针对分散的办公用品、维修及其他服务项目。一般由各使用部门直接到市场购买3、需要指出的是,上述三种采购模式仅仅是从采购权的集中与分散程度不同所作的典型划分,并不排除各国在实践中的模式变革与创新。实际上,即使是同属一种模式的国家,在指导思想及具体运用上都可能存在较大差异。

我国的政府采购模式选择

当前,我国各地的政府采购改革实践进行得如火如荼,全面推行政府采购制度的工作正紧锣密鼓。而此前各级各地政府的采购改革实践毕竟是一种自发实践,随意性和机遇性较强,规范化和制度化不够,因而在操作及其结果方面差异较大。要实现我国政府采购的全国性建制,就必须确立采购模式。这个问题关系到相应法律法规的制定,采购程序、方式方法、范围的确定,采购机构的设置等一系列重大问题。

确立我国政府采购模式应重视学习、借鉴国外先进经验,并综合考虑我国国情、行政管理实践的需要及国际趋势,以及各种模式自身的特点、优劣等因素,以确保所选模式的先进性和适应性。基于以上考虑,笔者认为:我国政府采购模式以选择集中为主、分散为辅的半集中半分散采购模式为宜。该模式的设想要点如下：

一是“大、重、普”集中采购,“小、轻、特”分散采购。即政府所需的大型物资、重要项目、普通办公设备及器具如通讯、交通工具、基础设施、公共工程建设以及政府所需的重大服务项目等大宗采购应集中进行。而少量、小额低值易耗的办公用品及短期、少量服务则由各部门自行分散采购。另外,各部门及部分公共事业单位如博物馆、图书馆、科技馆、医院、学校等涉及技术性、专业性较强的特殊需要或紧急需要,也可由各部门分散采购;二是多层次、多中心的集中采购体系。该体系由军事部门和民用部门两大体系构成。民用部门采购体系应在县级以上各级政府相应地设立专门采购机构,负责各级政府的集中采购事宜。乡镇政府的集中采购事宜原则上由县级采购机构负责。军事部门采购体系可由各军种自行设立;三是参照国外先进经验,在采购方式上,除少数涉及国防、安全利益等因素的采购外,无论是集中采购还是分散采购,只要达到一定额度(美国规定为2500美元以上;新加坡规定为30000新元以上),就应当采用招标采购；四是加强分散采购的监督管理,如改变传统的观念支付办法,实行采购与付款分离制；坚持“四眼原则”(至少两人同行,不能一人包办)；强调货比三家,取得至少三个以上报价,才能实施采购;五是采购权由相对分散趋向相对集中。我国政府采购制度的建立实质就是对传统采购做法的改革。与当今西方国家把高度集中的采购权适度下放的做法不同,我国是将分散的采购权适度集中。在这个过程的初始阶段,有选择地以一些重大工程项目、交通、通讯设备,大型办公用品以及环保、卫生服务项目为突破口,待时机成熟后,再逐步扩大集中采购范围及份额。

选择以集中为主的半集中半分散采购模式,取决于以下几个因素:

(一)半集中分散模式更适合我国国情

我国是一个大国,纳入政府采购的部门众多,领域十分广泛。各部门、各单位的情况千差万别,其所需的商品、工程和服务复杂多样,还受几十年传统的分散采购做法影响,因而不可能也不必要实行整齐划一的集中采购。再说,实施集中采购需要一系列完善的主客观条件,如各部门、各单位的认同与支持、市场机制的完善、相应法律法规的建立健全、有关监督、管理体系的建立、专业化及高素质的管理人员、配套的财务、服务体系等。这些条件的具备须经历一个较为漫长的