存款保险制度美国的应对花旗银行的应对案例

美国存款保险制度

1.美国存款保险制度实施时间

在美国，走进一家银行总能在醒目的位置看到这样一句话：“本银行为每个存款人担保25万美元，该保证由美国政府信用支持。”这就是美国的存款保险制度。美国存款保险制度1934年1月1日建立以来，没发生过被担保存款违约现象。

美国是世界上最早建立存款保险制度的国家，而这一制度产生于1930-1933年间的“大萧条”。美国1933年通过立法，成为第一个建立存款保险制度的国家，1934年1月1日正式实施美国联邦存款保险制度。此后存款保险制度逐渐得到国际认可，并得到大规模发展。

截至2014年3月，世界上共有111个国家建立了显性存款保险制度。1960年之前美国是世界上唯一建立存款保险制度的国家，1961年印度成为第二个建立存款保险制度的国家，而存款保险制度得到国际认可并大规模建立则在20世纪90年代以后，与世界银行业危机次数相关性较强。80年代各国银行所统计的严重系统性银行危机达到45次，90年代全球爆发了63次严重的银行危机。与此对应，1990年只有34个国家建立存款保险制度，2000年达到71个国家，增长209%。进入21世纪，陆续有32个国家建立存款保险制度，在2008年金融危机后建立存款保险制度的国家数目占这些国家数的44.1%。

2．美国存款保险制度实施效果

1)美国存款保险制度黄金期（1934～1980年）

1934年联邦存款保险公司（FDIC）作为一家政府机构成立，负责为银行存款提供保险，避免挤兑，开创了世界存款保险制度的先河。在FDIC成立之后近半个世纪，其在维护存款人信心，保障金融系统安全发挥了巨大的作用。

美国联邦存款保险公司的数据显示，从1934年到1980年47年中，FDIC保险的银行破产数量总数为480家，平均每年有12家银行破产，远低于1934年至2014年间平均每年破产50家银行的平均水平。该阶段存款保险制度凑效的主要原因有：一是美国金融业实施严格的分业经营，银行很少涉及证券、保险业务，银行交易账户资产在总资产中占比极低；二是实施严格的Q条款和金融管制，银行不能为活期存款支付利息，对定期存款也规定了最高利率上限，并对银行的跨区经营进行限制，银行面临较低的利率风险；三是美国经济保持较快增长，期间美国平均增速为4.74%，银行业面临着良好的宏观经济环境。

2)储贷危机考验美国存款保险制度（1980～1995年）

20世纪70年代美国的高通胀（平均CPI高达7.5%）和高利率（联邦基金利率超过10%）使通过短期储蓄存款融资但发放长期固定利率房地产贷款的储贷机构面临利率风险骤升。1982年美国国会通过一项法案，允许储贷机构投资安全和不安全的贷款，甚至可

以投资垃圾债券。1986年美国取消了规定存款利率上限的Q条款，这使得储贷机构进行

激进的高息揽存。资产负债期限的错配和存贷利率的倒挂（存款利率20%，贷款利率8%），使美国近30%的依靠吸收短期储蓄存款、投放于房地产贷款的储贷机构陷入困境。1986～1995年，FSLIC（联邦储贷保险公司）关闭了1043家储贷机构，超过20世纪80年代初期所有储贷机构的三分之一。救助储贷机构的巨额成本，最终导致1987年FSLIC

资不抵债并入FDIC。

储贷危机期间美国存款保险制度失灵原因：一是对储贷机构监管不力，无法抑制其冒

险行为的道德风险；二是利率市场化、高通胀、放松管制等宏观经济环境引发了系统性风险，这超出了存款保险制度的保险范围。

3)次贷危机对存款保险制度冲击（2007年至今）

2007年4月美国第二大次级抵押贷款公司新世纪金融破产，标志着次贷危机爆发。

随着次贷危机的蔓延，重仓次贷债券和相关衍生品CDO的投资银行和大型商业银行损失

惨重。同期FDIC的资本余额仅为346亿美元，一家像华盛顿互惠银行（存款1880亿）

的中型银行破产即可耗尽FDIC的资本。在此背景下，美国政府推出巨额救助计划，对“两房”、AIG、花旗、摩根大通等大型机构注资超过3000亿美元，才避免了金融危机

的扩散。尽管如此，自2007年以来，美国商业银行总共破产了516家银行，而且五大投行中贝尔斯登和美林证券被收购，雷曼兄弟破产，美国资本市场和实体经济均遭受重创。

次贷危机中美国存款保险制度失灵的原因：一是在混业经营下，保险、证券公司的经

营风险会通过金融市场迅速传递到商业银行的交易账户，导致银行资产出现巨额减计，而

保险、证券公司的资产并未保险；二是大型银行的资金来源中近50%是非存款负债，主要是债券和票据等，这些非存款负债无需交纳保费，但面临更大的市场风险和流动性风险；

三是混业经营下商业银行交易账户和表外资产占比大幅上升，在金融市场动荡情况下，这

些资产可能遭受巨额减计，使用商业银行承担了比银行账户更高的风险。

3．美国存款保险制度实践对中国的启示

美国存款保险制度无疑是迄今为止最成功的存款保险制度，也是世界存款保险制度的

典范，总结其80年（1930s-2010s）的实践经验与教训，我们得出以下几点启示：

1)存款保险制度无力应对系统性风险。

存款保险制度设立的初衷在于维护存款人对银行的信心，防止挤兑对银行带来的流动

性风险，并阻断破产银行风险向稳健银行的传染，从而避免非系统性风险演变为系统

性风险。但银行面临的不仅仅是存款人缺乏信心引发的挤兑风险（流动性风险），而

且挤兑风险可以通过存款准备金制度予以化解，银行面临的最大风险实际上是经济周

期波动产生系统性风险，另外利率市场化和银行综合化经营使银行承担着更大的利率

风险和资本市场波动的风险，比如，美国大型银行持有巨额的次级贷款、次级债券及

相关衍生品，在本轮金融危机中遭受了上千亿美元资产计减的损失，这些风险仅靠对

存款进行保险无法防范。当然，从理论上讲，FDIC通过监督、检查可一定程度上抑制银行的过度承担风险的经营行为，但这都对FDIC的监管能力提出了挑战。美国储贷危机和次贷危机的实践表明，只有政府才能真正应对系统性风险，承担起“最后借款人”的职责。

2)存款保险制度的部分作用被资本充足率监管替代。

1934年美国存款保险制度建立时，同时实施分业经营的金融模型，商业银行业务与相对高风险的投资银行业务、保险业务相分离。为了防止银行业因高息揽存而冒险经营，美国推出金融管制的Q条款，这些保守的监管制度虽然抑制了银行业的发展，但其近半个世纪免受金融危机的侵扰。20世纪80年代的利率市场化，使储贷协会和银行业

都因存款利率飚升而承担了过度的利率风险，最终酿成了储贷危机。1999年美国通过了新金融法案，银行业由分业经营转向混业，九年之后即暴发了次贷危机。基于分业

经营和金融管制的存款保险制度在利率市场化和混业经营背景下能否发挥存款保险功能，存在争议。即使有存款保险，当银行破产风险上升时，存款人仍会挤兑而不会坐

等存款保险基金进行赔偿，因为后者通常有一定时滞。另外，从20世纪90年代开始实施的巴塞尔协议，使不低于8%的资本充足率为存款人及其他债权人的权益提供了一定保障，部分替代了存款保险制度的功能。

3)保险目标比率的确定需在安全与效率之间进行平衡。

本轮金融危机前，美国存款保险实施风险差别化费率和1.25%的保险基金目标比率，

但仅占银行业被保险存款余额1.25%的保险基金规模能否为银行业存款提供充足的保险,实践中存在不确定性。但如果对银行保险征收较重的保费，一方面会侵蚀银行的利润，另一方面会形成银行增加非存款负债的激励，即更多地依赖不需要交存款保险费

的债券、同业和衍生品融资等，导致银行的制度套利。如果中国对银行存款征收0.07%的存款保险费,大概需要15年保险基金的规模才能达到1.25%的目标比率,此前政府需

要向存款保险基金融资以树立市场信心。