行政处罚的基本原则

行政处罚法明确规定了行政处罚的基本原则。

这些实施行政处罚必须遵循的基本行为准则，包括实体性原则和程序性原则两个方面，可以概括为：
(一)处罚法定原则
这项原则的法律依据是《行政处罚法》的第三条规定，其具体要求有四：第一，对公民和组织实施行政处罚必须有法定依据，法无明文规定不得处罚。

第二，行政处罚必须由有权设定行政处罚的国家机关在行政处罚法规定的权限范围内设定，并以法定的程序制定、公布;无权的，不得设定;有权的，也不得越权设定;不公布的，不得作为行政处罚的依据。

第三，实施行政处罚应当由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施(案例《经两级审判维持的行政处罚错在哪里?》);其他机关或者组织必须经法律、行政法规、地方性法规明确的授权或者经法律、法规、规章规定的委托才有权实施行政处罚。

第四，行政机关实施行政处罚必须严格依法定程序进行。

【案例《经两级审判维持的行政处罚错在哪里?》】
基本案情：
1997年10月17日(赶场天)罗某乘坐公交车运两筐仔鸡170只到某地销售。

刚下车，工商行政管理所的市场管理人员即要罗某缴付市场管理费，罗称出行时带的钱除购买人乘车的车票外，又没有料到鸡筐占地方也被要求购票，所以身上无钱，待卖鸡后缴付，工商所人员不信，发生争执，"当即责令当事人到工商所接受调查"，工商人员都关门走了，让当事人单独坐等数小时(没有吃中饭)其后作了询问笔录，要罗取钱来接受处罚，"最迟不能超过15点半"，并将鸡暂扣，罗拒绝在询问笔录及暂扣通知上签字。

罗一去不回。

当日下午四点工商所动笔写报告，送往约十公里的县城，经局长审查同意将鸡变卖。

下午五点四十分在暂扣清单上注明，"下午五点半处理结束。

"
10月20日经办人报请立案，21日批准立案，10月25日呈报处罚意见，26日领导批准同意处罚。

10月27日给当事人处罚告知，当事人拒绝签收，10月28日通过邮寄发出行政处罚告知书。

11月11日核审机构核审同意处罚，当日打印处罚决定书，于11月13日下午三时送达当事人。

(应先审核，再报局长批，再告知)
处罚决定书陈述"两箩筐小鸡未按行规(归)市要求摆放在……菜市内出售"，认定"出售的小鸡没有畜禽检疫证明，其行为属于《贵州省集贸市场违法违章处罚暂行规定》第六条的规定，属违章行为"，并根据该条"对当事人处罚如下：1、责令停止出售未经检疫的家禽。

(已变价处理，"责令停止出售"无实际意义)2、处以罚款450元"。

当事人对处罚不服，向县工商局申请复议。

12月15日，县工商局复议决定维持工商所原处罚决定。

当事人仍然不服，以工商局为被告提起行政诉讼，一审人民法院裁定驳回其起诉：当事人又上访，二审人民法院再次裁定驳回。

两审人民法院驳回的理由都是不应将工商局作为被告。

当事人改以工商所为被告起诉，98年元月5日一审判决维持工商所行政处罚。

98年10月15日，当事人上诉最高人民法院，并提出申诉，同日，最高人民法院致函贵州省高级人民法院，请认真接谈，依法处理。

1998年12月17日，经县工商局申请县人民法院采取强制执行措施，扣押黑白电视机、电吹风机、洗发液、铁火炉等各种物资，可折价合贰仟余元。

存放于工商局，并认为当事人态度不好，给予拘留10天。

1998年12月18日，当事人亲属到省政法委反映，政法委致函省工商局，将原印函的"请酌情处理"专门改为"请妥善处理"。

随即，反映人持函来到省工商局。

听了陈述，看了交来的材料，省工商局立即电话通知：
1、立即通知县局撤销处罚决定;
2、由县工商局与法院联系，请其立即放人(因与工商处罚、申请执行有关);
3、其他问题以后再议，(调卷复查)。

经几次催督，方才与法院联系，当事人实际被拘押七天。

本案的主要问题
一、工商行政管理部门不是查处畜禽检疫问题的执法主体。

《贵州省集贸市违法违章处罚暂行规定》第六条规定："出售未经检疫的畜、禽及其产品的，责令停止出售补检补验，视情节可并处三十元以上五百元以下罚款。

"但没有明确由哪个部门进行处罚，而该规定的第五条则规定："工商行政管理部门是集贸市场的行政主管部门，依照国家有关法律、法规、规章和本规定，对集贸市场的经营活动进行监督管理，查处违法、违章行为。

其它有关行政管理部门依照法定职责对集贸市场经营活动进行监督管理和工商行政管理部门共同维护市场秩序。

"
这条规定说明，虽然工商行政管理部门是集贸市场的行政主管部门，有权依法查处集贸市场中发生的违法违章经营行为，即法规规定由工商部门查处的有权查处。

但集贸市场的违法违章经营行为并不是都由工商部门查处，否则就没有必要作第二款规定。

法规规定由其它部门查处的工商部门就不能查处，这才叫依法行政。

以"工商行政管理部门是集贸市场的行政主管部门"为理由，错误地认为可以查处集贸市场的一切违法违章经营行为，是断章取义，不符合规定的本意。

当事人提出，江泽民主席签发的《中华人民共和国动物防疫法》是1998年1月1日起施行，案发时该法尚未施行，凭什么对其处罚。

其实，既不能用后来施行的动物防疫法衡量当事人当时的行为，也不能用该法衡量工商所当时的处罚行为，而应该适用当时的有效法规。

1985年2月14日国务颁发的《家畜家禽防疫条例》明确，农牧渔业部门是畜禽防疫工作的行政主管部门，对违反条例规定的应处以罚款，但没有具体处罚规定。

该条例的实施细则明确农牧部门的职权之一是负责"处理"防疫检疫违章案件，"处理"包括"给予行政处分或处以罚款"，1986年贵阳市人民政府颁发的《畜禽和畜禽产品检验(疫)实施办法》则明确规定，农牧部门的兽医卫生检验(疫)人员和兽医监督人员的任务之一是对违反条例和办法的单位和个人，"根据情节"，有权给予批评、制止、直至罚款，或报请有关部门处理。

"这些规定充分说明，农牧部门才是畜禽检疫违章行为的执行主体，工商部门不能对此行使处罚权。

二、未经当事人同意，将鸡变价处理，违反行政处罚程序。

《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第二十九条明确，在办案过程中，"对容易腐烂、变质的物品，在征得当事人的同意后，可以先行处理。

"活鸡不属于容易腐烂、变质的物品，即使看成类同于容易腐烂、变质的物品，也应征得当事人的同意才能先行处理。

否则违反行政处罚程序，有人提出问题：如果当事人不同意先行处理，结果鸡死亡造成损失由谁负责?当然，这要根据过错责任来确定，当事人确实违法，应由工商部门对其行使处罚，不先行处理物品造成的损失由当事人自己负责;当事人不违法，或者其违法行为不该由工商部门行使处罚，不先行处理物品造成的损失由查处该案的工商行政机关负责赔偿。

三、弄虚作假，编造材料。

阅卷发现，很明显，有些材料是事后采取的补救措施，不论出于什么原因(如为应付行政诉讼)，也不论材料内容是否如实，没有原始文字材料而补编原始材料，补编行为就是弄虚作假，编造材料的内容不实，就更为严重，轻言之，为职业道德所不容，重言之是执法违法。

何以见得有些材料是编造的?
1、经详细反复询问案件审理过程，当事人陈述只有案发当天有一次询问笔录，而案卷中有两份询问笔录。

第二份笔录注明当事人"拒绝签字"，记录格式不规范，通篇不是了解案情，而是回忆和"协商"解决办法，意在为工商所的行为作解释、美言，如工商所长说"我没吓你，没有吼你，是不是?""今天我在这里是不是私设监狱?"当事人答"今天我们是协商解决问题，不叫私设监狱。

"用语也有漏洞，如：有一次"当事人未到，是她家交亲来的"，直接面对当事人谈话，怎么用"她"来表示?有一份"情况经过"，陈述10月17日案发到11月13日送达处罚决定书的全过程，其中并未提到10月28日的谈话。

案卷装订编号作了涂改，证明此材料是后收编进去的。

2、关于变卖鸡的问题，有多份材料，其中必有伪证。

下午四点开始写报告，送往十公里的县城找局长审批同意变卖，然后请物价局派员去估价，出具估价结论书，加盖物价局印章，日期仍为10月17日，其中"7"字明显涂改，不仅有擦痕，而且笔迹颜色与其他字迹颜色不一。

再找畜牧站给158只鸡补检(注明死亡12只)，出具"准予出售"证明，也加盖了公章，再请法律事务所到现场，出具"见证书"(未盖章，复印件)，证明卖给三人，又分别与其中两名买鸡人谈话，作两份"见证笔录"，内容涉及工商所变卖鸡的起因，经过，包括当事人不交管理费，超过限定时间不回去接受处理等等，这就隐含着，先将情况告诉买鸡人，再由买鸡人说出来制作笔录(也是复印件)，到"下午五点半处理完毕"，前后只一个半小时，来不及完成这么多工作量，有人辩解说，用汽车接送人。

断言用汽车也来不及，则辩解说，通过电话联系行不行?真是不打自招。

尤其两份"见证笔录"，询问人相同，记录人相同，时间完全相同，一分钟不差，可见是弄假见拙。

诸多联想
此案引发诸多联想，现择要讲述几点浅见。

一、需要理顺审核、审批、复议三者的关系。

案件审核是法制机构对本单位办案机构所办案件的一种监督制度，称之为同级审核制度。

案件审批是上级单位对下级单位所办案件在正式处理前的监督制度。

案件复议是上级单位对下级单位所办案件在处理后的监督制度。

如果是工商所具体经办，而以县级工商局名义行使处罚的案件，工商所处于办案机构地位，由县级工商局法制机构审核，仍属同级审核。

而本案是以工商所名义作出的处罚，也经过县局法制机构审核，已超出同级审核的范畴，又不是代表县局审批，复议的具体工作也由该法制机构办理，决定维持原处理。

当然，对审核同意处罚的，复议中思维模式与审核时一样，就不易发现存在的问题，即使发现了，没有极大的勇气和正确的态度，也就不能正视、承认和纠正存在的问题，复议就成了走过场，起不到监督、纠错的作用，因此，工商所办理的案件不宜由县局法制机构审核，而由工商所法制人员审核，需要报批的，由县局业务对口机构签署意见或代县局审批为好。

二、经人民法院审判维持的行政处罚，如果确有错误，能否撤销?如何撤销?回答是肯定的，应予撤销，也能撤销，当然，行政机关无权撤销人民法院的判决，只能撤销行政机关作出的错误行政处罚(然后，人民法院据此撤销其判决)。

有错必纠，这是我们党和政府的一贯原则，对错误的行政处罚，在行政复议期间内当事人申请复议的，可按行政复议程序办理。

当事人未申请复议，或超过复议期限的，可按行政处罚监督程序办理。

《行政处罚法》第五十四条规定、行政机关"发现行政处罚有错误的，应主动改正。

"《工商行政管理机关行政处罚程序》第四十六条规定："上级工商行政管理机关对下级工商行政管理机关不当或者违法的具体行政行为，有权予以撤销、变更或者责令改正。

"《工商行政管理暂行规定》第六章"执法监督"，其中第五十条规定："上级工商行政管理机关发现下级工商行政管理机关具体行政行为有错误的，应当责令其纠正，或者直接予以撤销。

"
三、执法者更应懂法、守法。

要懂法就得学法，而且要学懂，切不可望文生义，更不可断章取义，而应该字斟名酌，才能了解法规的真正含意，应用时才会得心应手。

依法治国，首先要要求党政机关及其工作人员按法办事，然后才是百姓依法行事。

如果执法者自己不懂法，不守法，却抡起处罚是大棒治别人，难道不感到脸红，心跳吗?
四、严明政纪，才能真正树立工商形象。

案件并不复杂，从强制执行到现在，经过两次春节，跨越三个年头。

为什么纠错那么难?怎样才能做到令行禁止?主要靠纪律。

对执法违法，知错不改的，给予一定的纪律处分，能促使更多的人严于律己，依法行政，取得群众好评。

如果有错不改，听之任之，日积月累，势必影响工商形象。

五、工商行政管理人员在市场监管和行政执法中，要始终牢记"全心全意为人民服务"这个宗旨，不能只想到一个"罚"字;要文明执法，公正执法，一切多为老百姓想一想。

(二)公正、公开原则
《行政处罚法》第四条第一款是此项原则的法律依据。

公正原则包括实体公正和程序公正。

实体公正具体表现在：行政机关的处罚行为要前后一致;作出的处罚决定应与相对人应受的处罚成比例;符合行政惯例等。

程序公正是指行政机关在进行行政处罚时，在程序上平等地对待各方当事人，排除各种可能造成不平等或偏见的因素，这一原则是通过回避制度、调查制度、听证制度(案例《处罚程序不合法质监局被判败诉》)等一系列客观的制度实现的。

【案例《处罚程序不合法质监局被判败诉》】
据中国法院网报道：河南省焦作市解放区人民法院曾经审理了一起企业不服质量技术监督局作出的行政处罚决定案，质监局由于执法程序违法而被判败诉。

2002年9月30日，河南省孟州市质量技术监督局稽查人员对河南省孟州市电业乐万家有限责任公司经销的商品进行执法检查时，发现该公司销售的“五粮液”酒防伪标签无暗记标记，涉嫌假冒，遂当场对该公司的177瓶“五粮液”酒进行了封存，并在公证人员的现场公证下提取酒样品，经中国宜宾五粮液股份有限公司进行鉴定为假冒五粮液产品。

之后，孟州市质量技术监督局对剩余的176瓶“五粮液”酒予以登记扣押。

由于此案涉及货值金额和社会影响较大，孟州市质量技术监督局依法将此案移交给该局上级单位焦作市质量技术监督局。

同年11月26日，焦作市质量技术监督局向孟州市电业乐万家有限责任公司送达了《行政处罚告知书》，确认该公司经销的“五粮液”酒系以假充真产品，已违反了我国《产品质量法》第39条的规定，将依据我国《产品质量法》第50条的规定给予行政处罚。

要求该公司在11月28日前将陈述意见送到焦作市质量技术监督局，逾期视为放弃权利;并说明如要求公开听证，应于收到告知书之日起3日内提出，逾期未提出的，视为放弃权利。

孟州市电业乐万家有限责任公司在收到焦作市质量技术监督局送达告知书的当天就用邮政快件邮送了陈述意见，同时提出公开听证的申请。

可是次日，即11月29日，焦作市质量技术监督局就向该公司送达了(豫焦)质技监罚字[2002]第067号《行政处罚决定书》：1、责令停止销售以假充真的“五粮液”酒。

2、没收176瓶以假充真的“五粮液”酒。

3、并处该公司以假充真“五粮液”酒货值金额二倍罚款94560元。

孟州市电业乐万家有限责任公司对此处罚决定不服，以焦作市质量技术监督局没有流通领域商品质量的监督权，处罚决定无任何依据，程序违法，剥夺公开听证权，处罚决定内容违法为由，向焦作市解放区法院提起行政诉讼。

法院经审理认为，行政机关作出行政处罚决定之前，必须充分听取当事人的意见。

焦作市质量技术监督局于2002年11月26日给孟州市乐业乐万家有限责任公司送达了《行政处罚告知书》，同年11月29日就对该公司作出了行政处罚，没有给该公司3日的时间提出公开听证，其行为违反了我国行政处罚法的有关规定，程序违法。

遂依据我国《行政诉讼法》第54条第(2)项的规定，判决撤销焦作市质量技术监督局对孟州市电业乐万家有限责任公司作出的(豫焦)质技监罚字[2002]第067号《行政处罚决定书》，重新作出具体行政行为。

公开原则，是指行政机关在行政处罚过程中，要通过一定的方式和途径让相对一方当事人了解有关的情况。

公开原则是通过表明身份制度、告知制度、说明理由制度等体现的。

(三)相对人参与原则
其法律依据是《行政处罚法》第六条第一款和第三十二条关于相对人享有陈述权、申辩权的规定。

申辩是行政处罚程序中相对人参与原则的集中体现。

在当场处罚程序、普通程序
和听证程序中，相对人享有申辩的权利(案例：《行政机关妨碍举证行政处罚被判撤销》)，有利于行政机关客观公正地裁决和保障相对人的合法权益。

【案例：《行政机关妨碍举证行政处罚被判撤销》】
据2003年10月15日《法制日报》报道：
在行政诉讼中，经常会碰到这样的情况：被告收集了大量的证据，其中有一部分是对原告极有利的，被告为掩盖其被诉具体行政行为中的违法问题，只出示对其有利的证据，拒绝向法院提供其他相关证据。

例如，广东省高级法院在审理何希光诉汕尾市工商行政管理局行政处罚决定上诉案中，被告以原告何希光随身携带38736元美金和15800元港币和原告供述这些美金和港元是用于倒卖的证据，认定何希光随身携带38736元美金和15800元港币进行倒卖。

但何希光在一审、二审中多次向法庭陈述，其收容审查期间，被告先后提讯其21次，只有最后一次他承认其携带的美金和港币是用于倒卖的，前20次均未承认是用于倒卖的，而是说，这笔外汇是其父从新加坡托人带回家乡建房用的，或说其母从香港多次带入境内，准备在深圳购房用的。

法庭到其收容审查地查到提讯记录登记表上明确记载了被告提讯原告21次。

被告只提供最后一次提讯笔录，拒绝提供前20次提讯笔录，并且未说明任何理由。

法庭以此推定原告前20次提讯中均未承认其随身携带的美金和港币是用于倒卖，并由此认定行政处罚决定主要证据不足，判决予以撤销。

在该案的处理中，广东高院是以被告汕尾市工商局妨碍举证，适用事实推定规则，判决被告败诉的。

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第69条规定：“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。

”其基本含义是：原告有确凿的证据能够证明被告一方有对原告有利的证据，如果被告不向法庭提供，又没有正当理由，在此情况下，法庭可推定原告的主张成立，不利后果由被告承担。

该条规定，是基于诉讼当事人违反诚信原则以及在诉讼中当事人之间相互负有真实义务所作出的。

在行政管理过程中，被告处于管理者的优势地位，可以利用行政管理的权力收集证据，而原告处于被管理者的弱势地位，在很多情况下，难以收集证据。

从该案来看，如果要原告提供其作过未承认随身携带的美金和港币是用于倒卖的陈述证据，是根本无法提供的，这种情况下，法庭采取妨碍推定的规则，才能有效保护处于弱势地位的原告的合法权益，维护司法公正性。

本条规定属于因待证事实无直接证明，从而适用推定的一种形式。

其适用的前提条件：一是原告提出被告拥有对原告有利的证据;二是被告拒绝提供，且不能说明正当理由。

这里的“拒绝提供”，是指依法负有举证责任，应该举证而不举证的情形;“正当理由”是指法律规定的可以不提供的理由。

具备上述两个事实条件，法庭便可以依职权适用推定，认定原告所主张的事实成立。

【由上述案例启示，要注意《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定(2002年6月4日最高人民法院审判委员会第1224次会议通过法释[2002]21号)》对实施行政处罚的制约】
(四)处罚与违法行为相适应原则
该原则是依据《行政处罚法》第四条第二款规定。

这一原则要求行政处罚的轻重程度表现与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性的大小相对称，重者重罚，轻者轻罚，处罚不能过轻也不能过重，过轻则不能有效地阻止违法行为的发生，过重则会侵害相对人的合法权益，违背公正原则。

(五)处罚与教育相结合原则
《行政处罚法》第五条规定的这项原则，体现了我国行政处罚的特色。

处罚不是目的，而是一种手段，通过处罚教育违法者和广大公民，从而预防和制止违法行为。

教育是处罚的基础和目的，处罚是教育的手段和保证，两者相辅相成，缺一不可。

(六)一事不再罚原则
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

”这是一事不再罚原则的法律依据。

在行政处罚法中，一事不再罚原则的含义是：
1、对同一违法行为，一个机关已经给予罚款处罚的，其他机关不得再次给予罚款处罚。

2、如果一个机关已经给予罚款以外的其他种类处罚，如暂扣许可证或者暂扣执照等，其他机关是否可以再次给予相同的处罚，行政处罚法没有明确规定。

但根据过罚相当原则，对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其他机关不应再次给予相同的处罚，否则，就违背了过罚相当原则。

3、至于是否可以给予其他种类的行政处罚，需要根据实际情况区别对待。

一般来说，一个机关给予的处罚已经足以纠正违法行为的，其他机关不应再给予其他处罚。

如果一个机关给予的处罚还不足以纠正违法行为，则其他机关可以再给予其他处罚。

因此，其他机关决定给予的处罚应当是前一个机关无权给予的处罚，如果前一个机关有权给予的处罚而没有给予，说明该违法行为不必给予该种处罚，则其他机关不应给予此种处罚。