_城乡规划法_实施中的问题与对策初探

门都在积极探索相关地方立法规范。
规范作为调整不同主体关系和矛盾的基本手段，其建设发展的历程本身
此外，围绕城乡规划、国民经济和社会发 也是社会各种发展因素相互制约和作用的反映。回顾各地城乡规划配套
展规划和土地利用总体规划（以下简称“三 法规体系从无到有、从单一到完善的历史进程，可以找寻出不同地区城
规”）的关系、城乡规划行政赔偿的具体规定、 乡规划法制建设的发展规律，进而透析各地在实施《城乡规划法》的过
RESEARCH 研究
《城乡规划法》实施中的问题与对策初探
甘 霖
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简 属性。从立法目的上看，《城乡规划法》将城乡规划视为政府宏观调控的
称《城乡规划法》）已于 ２００８ 年 １ 月 １ 日正式 工具之一，意在调整不同行为主体围绕城乡土地及空间利用产生的利益
实施，标志着我国城乡规划建设从城乡二元 关系；从立法内容上看，《城乡规划法》从重视规范城市规划的技术性内
我国的城乡规划法制建设，随着国家经济 “镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划”，第
社会的发展而不断深化。１９７８ 年以后，我国实 ２ ２ 条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划”。然而在实际
施了经济体制改革和对外开放政策，城镇化水 操作中，由于各地市、区（县）行政机构的职能划分不尽相同，导致控
要是考虑到各地具体操作的可能性，特别是关于经济处罚力度的规定主要 其建议的落实和效力问题均显得比较抽象。
是基于全国平均的经济发展水平。然而在一些经济发达地区，“处建设工
其次，各地对《城乡规划法》规定的规
程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”与违法建设所能获得的丰厚利 划听证制度争议较大，原因有四：一是，《城
行控制把关的目的。事实上，设计方案在初步设计和施工图阶段都会不断 际。为此，上海市的变通作法是在规划编制的
进行修改。此外，仅仅将施工图送到施工图审核机构这样一个非政府的企 过程中即邀请人大常委会的有关常委或指定
业进行审核，无法起到有效的监督管理作用。与此同时，若建设工程出现 专家提前介入，加强沟通，协调问题，既满足
的规定，建设工程设计方案等材料符合控规条件即可核发建设工程规划许 编制显得较难操作。将文本和图量巨大、且具
可证。这样，一方面没有留出时间与人防、消防、水土保持等部门进行衔 有相当专业性的总规文件置于人大常委会有
接，另一方面，仅仅依据控规对设计方案进行审核，达不到对建设工程进 限的开会讨论中进行审议，显得有些不合实
《城乡规划法》是在总结１９９０年实施的《中 参与，报区县人民政府审批，乡镇人民政府的主体地位尚不突出。与上
华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市 海的城乡规划管理权力重心主动下移相反，广州则陷入了所辖一些区
规划法》）和 １９９３ 年实施的《村庄和集镇规划 （县）纷纷要求扩权的烦恼；这些区（县）援引《城乡规划法》第 １１ 条的
行的申请。作为行政部门的规划局等机构独立完成数量庞大、情况复杂的 众利益的变更；四是，《城乡规划法》对听证
违法建设查处执法工作，确实显得有些力不从心。
结果如何采信的问题未作明确规定，事实上，
规划许可程序对地方既有规范的冲击
北京市规划委员会在组织有关规划调整的听证
《城乡规划法》第 ３６ 条规定“建设单位在报送有关部门批准或者核准 会时，多次遇到有组织的消极应对甚至破坏听
平伴随着国民经济的快速发展而不断提高， 规的组织编制主体与《城乡规划法》的规定有所出入。如上海、广州等
１９７８ 年仅为 １７．９２％，２００７ 年已达到 ４４．９％１， 地实行的是市、区两级政府架构，地方分权导致了规划权责的争议。以
原有的城乡二元结构也随之发生较大改变； 上海为例，根据《上海市城市规划条例》第 １ ８ 、１ ９ 条的相关规定，某些
随着城市化的加速推进，城市地下空间的 受制于部门行政权力的约束，无法按照《城乡规划法》的规定，将管理覆
开发利用越来越引起各方重视。《城乡规划法》 盖到城乡规划的各个方面。近年来上海、深圳等地规划、国土部门的几度
第 ３ ３ 条规定了城市地下空间开发利用需遵循 分合也正反映了部门壁垒在城乡规划管理中的突出矛盾，反映在规划制定
规划师的法律地位、专项规划和城市设计的 程中差异性问题产生的原因。
法律地位以及规划部门和国土部门的分合等
从地方立法的差异来看，经济发达地区、沿海地区和高城市化地区法
问题，各地在实施《城乡规划法》的过程中也 制建设明显优于内陆欠发达地区：首先表现在立法启动较早、配套法规体
方省市的实践出发，试对《城乡规划法》地方 将《城乡规划法》地方实施中的主要问题概括如下。
实施过程中产生的问题和配套立法对策作一
地方行政机构职能划分的差异导致城乡规划管理行政主体不明
些初步探讨。
《城乡规划法》第 １ ９ 条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据
《城乡规划法》的立法精神与进步意义
城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”，第 ２ ０ 条规定：
管理部门造成巨大的工作量，并且降低选址的严肃性。再如在深圳，按照 性，也更加巩固了法定规划的法律地位。
地方法规，深圳市规划局核发建设工程规划许可证必须经过“方案审定—
目前，人大监督规划实施情况较好实现，
初步设计审定—施工图审定”三个阶段；而根据《城乡规划法》第 ４ ０ 条 但相比之下，各级人大常委会参与总体规划
公众参与、规划公示公开的方式和效力
较大困惑，具体操作上也面临许多困难，故而均未进行核发乡村建设规划 不明确
许可证的实际操作。
《城乡规划法》第 ８ 条规定了城乡规划的
违法建设查处执行难
公开公示，第 ２ ６ 条规定了公众参与城乡规划
对于《城乡规划法》中有关违法建设查处的相关规定（参见第 ６４、６５、 编制的方式和权力。公众参与城乡规划，是城
此处罚力度也各不相同。
图的任何修改都必须经过听证，但采取听证会
第三，查处违法建设的执法主体不明。根据调研，各地普遍缺乏有 这种高规格的方式是否必要，毕竟召开法律意
力的执法机构和人员，导致查封和强制拆除的实际操作困难重重；例如， 义的听证会对人力、物力成本消耗都较大，而
近年来，北京市各级法院已经明确表示，不再受理对查处违法建设强制执 有时规划的技术修改极其细微，基本不涉及公
６６、６８ 条），可谓是各地议论最多的焦点，这也是由它规范的行为本身牵涉 乡规划管理工作的巨大进步，但其源于西方，
的巨大利益所决定的。《城乡规划法》第 ６４ 条规定对违法建设“尚可采取改 植根于中国的土壤时间尚短，导致各地对公
正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上 众参与和规划公开公示的具体操作疑惑较多。
主转变。
趋势看，上述两个方面的进步，体现了《城乡规划法》立法思想的不断
《城乡规划法》实施两年多以来，从国家 发展，即从“管理论”“控权论”走向“平衡论”２ 。
到地方层面的城乡规划法规体系都面临着修
《城乡规划法》地方实施中的主要问题
订、补充、调整和完善的任务。本文从几个地
根据对北京、上海、广东、广州、深圳和新疆等地的调研分析 ３ ，可
建设管理条例》经验的基础上，为加强城乡规 规定，认为自己在行政级别上相当于“县”（撤县并区前为“县然资源和 要求独立的城乡规划管理权。
历史文化遗产、改善人居环境、促进城乡经济
乡村建设的规划管理亟待规范
社会环境全面、协调、可持续发展而制定的。
《城乡规划法》第 ２ 条明确指出“本法所称城乡规划，包括城镇体系
百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除
首先，《城乡规划法》对公众参与的方式
的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。 并没有明确规定，这或许是为地方立法预留了
《城乡规划法》对于违法建设的处罚以“限期改正并罚款”为主，主 空间。但当前各地对于公众参与的具体方式及
《城乡规划法》第 １６ 条和第 ５２ 条等条款
址的建设项目必须首先在发改委立项；而《城乡规划法》第 ３ ６ 条则规定 分别规定了各级人大常委会参与规划编制和
选址需在立项之前。调研中相关工作人员认为，若先选址，则会陷入申请 监督规划实施的权力。这一立法补充体现了
核发选址意见书的主体不明的尴尬境地，随意申请选址意见书也会给规划 城乡规划管理主动要求“体外监督”的进步
的原则，但却未对开发利用的范围、程序等做 中即如何协调“三规”关系。
出实质规定，使得地方规划管理中存在法律盲
差异性问题与发展阶段的不同
点。例如，城市地下空间中哪些部分可以依法
各地经济和社会发展水平、城镇化发展阶段、人文地理背景、城乡
转让，哪些范围还属于国家所有？尤其是依法 规划法制建设基础等方面的差异，决定了它们在实施《城乡规划法》的
有偿获得土地使用权的业主，他们对地下部分 过程中，当面对城乡规划行政主体、违法建设查处、规划许可程序、城
的权属界定在哪里？此类问题都需在法律中予 市地下空间的开发利用、城乡规划行政赔偿、专项规划和城市设计的法
以明确规定。目前，广州、深圳等地的规划部 律地位等问题时，无论是思想认识还是具体措施都存在较大差异。法律
对比《城市规划法》，《城乡规划法》在统 规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”，首次将乡村地区建设纳
筹城乡发展、明确法定规划地位、确立城乡规 入规划管理。
划体系、加强规划实施与监督检查、强化法律
然而调研发现，各地对乡村地区建设的规划管理还主要停留于对农
责任等方面均有很多重大突破，而贯穿其中 民建房的管理，即由乡镇人民政府负责针对村民在宅基地范围内进行的
前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”，第 ４ ０ 条规定“申请 证会以达到阻挠规划修改的案例。
办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程
各级人大参与规划编制、监督规划实施
设计方案等材料”。上述规定对各地多年来业已形成的规划许可程序造成 的操作性不强
了一定的不适应。如在北京，按照北京市规划委员会的既定规定，申请选
背景下以城市为主向城乡一体化背景下以城 容发展为调整围绕城乡规划形成的各种社会关系，从重视规范城市规划
乡统筹为主从计划经济体制下以行政控制为 行政主体和行政相对人的行为发展为明确全社会每个公民参与城乡规划
主向社会主义市场经济体制下以法律控制为 的权利和责任。《城乡规划法》属于行政法的范畴，从行政法立法发展的
的一条主线则是规定政府职能，规范政府行 个人建房行为进行规划管理，但对宅基地以外的建设活动则无明确的管
为，保障公众利益，体现城乡规划的公共政策 理规定，从华北的北京到华东的上海，再到华南的广州，均是如此。总
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的来说，调研涉及的省、市对于乡村建设规划许可证的核发程序普遍存在
在此新形势下，中央提出贯彻落实科学发展 特定区域的控规由市规划局组织编制，符合《城乡规划法》的规定；而
观和构建社会主义和谐社会的要求。《城乡规 其他地区的控规均由各区县人民政府组织编制，报上海市规划局审批；乡
划法》正是在这一背景下制定并颁布的。
镇规划和村规划的制定，则多由区县规划部门组织编制，乡镇人民政府
质量安全问题或违反相关规划时，规划管理部门就可能面临诉讼的风险。 了人大常委会参与规划编制的法律规定，也
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避免了程序上的不可操作性。
部在内的国家行政部门在职责涉及时，都必须依照《城乡规划法》依法行
缺乏对城市地下空间开发利用的规范
政。然而，部门立法的国情决定了国家和地方各级城乡规划主管部门往往
其次，对《城乡规划法》第 ６ ４ 条中“工程造价”一词的理解，究竟 定不明，第 ５ ０ 条规定“采取听证会等形式”，
是工程总造价还是违法部分造价，是基建造价还是包含土地价格，各地出 其中是否包含座谈会、公示等方式，指代不明；
于经济发展水平高低和城乡规划管理宽严程度的不同需要，各持己见，因 三是，《城乡规划法》规定对规划图或总平面
益相比，违法成本显得微不足道，因此实际的处罚效果并不明显。相比之 乡规划法》对参加听证会的所谓“利害关系人”
下，《上海市城市规划条例》中对违法建设行为的处罚，只有“拆除”和 的界定较为含糊，实际操作中容易形成纠纷；
“没收”两种方式，从执行效果看，更加严厉但操作上难度也更大。
二是，《城乡规划法》对听证会的组织方式规