(政府与国有企业合作)论城市基础设施建设中政府与国有企业的双赢合作

论城市基础设施建设中政府与国有企业的双赢合作

随着宜昌市建设现代化特大城市步伐的进一步加大和我区城市骨架规模扩张的日益凸显，我区经济社会发展已经步入快速发展的快车道和跨越式发展的关键时期。国有企业作为我市经济的重要力量，加强与猇亭的合作，既是我市国有企业加快自身发展的需要，也是实现国有企业与地方经济优势互补、共同发展的需要。猇亭要抓住宜昌重要经济增长极和沿江工业龙头的双重机遇，主动积极地与国有大型企业加强沟通，寻求合作，以好项目、大项目的实施来促进猇亭经济社会的跨越发展。

党的十七届五中全会明确提出,“国有企业是我国国民经济的支柱。”全会还指出“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”本文以具有公益性、基础性特征的城市基础设施建设为例,探讨相关领域内的政府、市场和国有企业之间的合作共赢。

一、我区城市基础设施建设概况

1、2012年实施情况。2012年城市基础设施建设项目总投资136443.51万元，截止目前，已完成投资71989.93万元。

道路建设方面，全年计划开工建设22条道路，总长31.5公里，总投资100954.72万元。目前已有迎宾大道、张家湾

路等18条道路开工，完成投资52690.74万元，金岭路（民主路—亚元路）、桐岭路（迎宾大道—正大路）、车站路（先锋一路—张家湾路）、民悦路（先锋一路—廉租房）等4条道路正在进行前期工作，预计年内开工建设。

生态景观建设方面，2012年主要实施了后山路、桃子冲路、金猇路口、南玻围墙外等绿化工程，绿化工程总投资1348.38万元，目前已完成投资359.64万元。

公共服务设施建设方面，文体活动中心、六泉湖市民活动中心、七里新村搬迁居民活动中心、污水处理厂等项目进展顺利，政务中心已完成规划方案及初步设计，古老背、云池、虎牙便民服务中心等工程已开工建设。公共服务设施项目总投资33702.91万元，目前已完成投资18939.56万元。

2、2013年建设计划。2013年基础设施建设的总体思路是：以科学发展观为指导，围绕未来五年“建成区面积达到50平方公里，人口达到20万人”的目标，按照“对接伍家、辐射白洋、配套园区、带动周边”的总体要求，结合猇亭区城市建设实际，进一步完善城市功能，提升园区承载，改善生态环境，服务民生需求。2013年计划新开工道路14条，道路总长29.3公里；计划新开工生态景观工程10项，绿化面积共70.31万平方米；计划进行旧城改造工程3项。以上工程总投资120278.61万元。

二、城市基础设施建设的特点和运行规则

城市基础设施作为全社会公共事业的重要组成部分,是整个社会发展生产、满足人民生活质量的基本保证。城市基

础设施的概念主要包含以下两个方面:一是公共设施。包括电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理、管道煤气、公共交通等;二是公共工程。包括城市内与城市间道路、港口、水路、机场等建设工程。城市基础设施具有基础性、公益性、微利性、垄断性等特点。首先,城市基础设施项目,尤其是大型市政公用项目,是着眼于为城市经济生活及城市居民生活提供基础性的服务平台及手段。其次,绝大部分城市基础施项目经济效益较差而社会效益较高,即项目本身基本上不产生现金流量,或虽产生少量现金流收入,但远不足以弥补其成本及费用支出,最终产生负的现金流量。再次,由于城市基础设施建设项目投资规模巨大、资金回收期长(或根本没有回收机制),因此往往采用一些特定的经营模式,如项目管理、BOT等等。城市基础设施建设一直以来是政府投资和政府政策起主要作用的领域,在项目建设及经营上一般由政府色彩浓厚的,具有不同程度垄断性质的国有公用事业企业所控制。城市基础设施供给不足,或服务跟不上,现象上表现为交通堵塞、环境污染等,实质上则会造成经济效率低下,发展停滞,以及生活质量恶劣等。如何加大基础设施的有效供给,使基础设施发挥出最大效用,是世界各国政府当前普遍研究和关注的问题。国外发达国家及我国已有的经验已证明,加快城市基础设施建设和经营体制改革,走商业化经营之路不失为一条增大供给、提高效率以及改善服务的有效途径。

三、城市基础设施建设改革的方向———商业化经营

商业化与市场化有着密切的联系。商业化的表征是盈利,市场化的表征是竞争。所谓基础设施的商业化经营是指在项目投资、建设和经营的全过程中引进市场机制和竞争机制。对于政府而言,商业化经营意味着多元化的、市场化的投资,这不仅有助于减轻政府的财政负担、分散投资风险,更重要的是可以明确政府、投资方与经营方的责任,加强项目的监督和管理,从而全面提高基础设施产业的建设和经营效率。国内外的理论与实践表明,强化市场机制是与政府放松管制,防止垄断及增加私营成分密切关联的一组经济范畴,但又不能孤立看待单个经济范畴的含义。商业化经营的核心是在基础设施部门打破垄断,引入竞争机制,创造“有效竞争”的市场环境,私有化显然不是达到这一目标的唯一途径。相反,国外许多经验已表明,由于政府体制改革滞后,使得商业化和私有化的预期效果并不理想。另外,从价格来看,商业化经营也不等同于基础设施产品和服务的不断涨价。我国基础设施产品、服务价格和收费水平偏低,是一个有待解决的难题。在基础设施商业化经营过程中,价格调整不可避免。但商业化经营的结果决不是基础设施产品和服务的轮番涨价,恰恰相反,技术的改进、运营的科学和高效可以进一步改进服务并降低成本。

四、今后改革的几个方面

国有企业在城市基础建设中是可以大有作为的,关键在于体制和机制的创新,使企业运行符合经济规律,提高效率。今后的改革可考虑分为两个层面,一是政府的改革,重点是政企分离,改革体制,完善市场环境;一是相关类国有企业自身的

改革创新,重点是明确目标,调整经营机制和管理流程,提高运行效率。

1.完善政府管理体制,确定新型的政企关系。从管理体制来看,城市基础设施建设改革的首要问题是政府管理职能转变的问题,政府职能转变的核心是实现政企分离,这主要是指政府主管部门和从事相关业务的国有企业的脱钩。从适宜新型的基础设施商业化经营的需要,政企分离的第一层涵义是明确政府管制新职能;制定更加全面的、公开的和非歧视性的“游戏规则”;实施监督并为服务的提供者确定目标、计划和执行责任下放。某些基础设施经营企业的业务活动具有自然垄断性质(如水、电、煤气等),他们在运行中会产生一种扭曲分配效率的潜在可能性,即这些企业有可能利用市场垄断力量,通过制定垄断价格提供较低的服务质量以取得垄断利润。这就需要政府采取必要的管制措施来规范和约束企业的市场行为。而对于企业,实行政企分离后,企业要以追求利润最大化为经营目标(实际上是条件约束下的利润最大化,如契约管理、合同管理等)。政企分离的第二层涵义是建立政府和国有企业的新型资产关系。要通过授权经营的形式,将政府行使的国有资产出资人的部分权力授给集团或大型公司行使,进一步明确和规范政府与集团及大型公司的职责和权限,建立和完善国有资产经营责任制度。今后,基础设施建设领域里的国有企业主要分三类,一是投资性企业,成为项目公司的主体或发起者;二是项目工程管理公司,承担建设总承包的角色;三是具体施工企业。第三类企业,国有资本将逐布退出,重点发