论我国地方政府预算管理中存在的问题

论我国地方政府预算管理中存在的问题

作者：李涛任怀艳刘长江

来源：《财会学习》2016年第08期

摘要：政府预算，即政府财政收支预算，它是政府财政部门按照法律规定的程序编制的政府年度财政收支计划，是政府组织收入和安排支出的重要依据，它还是政府调节经济的有效工具。我国的预算管理在不断的摸索和创新中，已初步形成了一套包含预算编制、审批、执行、监督和决算的完整体系。但在实际运行中，地方政府预算管理还存在一些问题，需要对其进行研究，并提出相应的对策建议，以便更好地管理和使用财政资金。

关键词：预算管理；制度改革；预算公开

政府预算是政府的年度财政收支计划，政府预算管理是政府财政管理的核心环节，对政府的各项决策有着十分重要的指导作用。从1995年我国施行预算法及预算法实施条例以来，我国的财政制度取得了明显的进步，已初步建立了与市场经济相适应的公共财政制度体系，预算管理制度作为财政制度的基石也在不断的完善，为我国经济社会的健康发展起到了关键作用。

当前，我国即将迎来“十三五”规划，这是全面建成小康社会的关键阶段。但我国现行的预算管理制度暴露出了一些问题，这些问题已成为我国社会主义建设的“绊脚石”，其主要表现在：预算编制机制有待完善，预算体系不完整，政府债务管理混乱，预算约束力较低，财政收支结构单一，资金浪费严重，财政公开程度不够等。因此党的十八届三中全会对改进预算管理制度提出了明确要求。贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化预算管理制度改革，施行规范、透明的预算制度，这是建立现代公共财政制度的必要条件，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是全面建成小康社会，实现国家长治久安的重要保障。

一、政府预算管理中存在的问题

（一）预算编制、审批等机制不够合理

目前我国地方政府大多都是在每年的四季度才开始编制下一年度的预算，从开始编制到最终定稿，只有短短两三个月的时间，用这么短的时间编制出来的预算肯定很难做到科学、细致。另外，预算审批程序也是走过场，很多地方的政府预算根本没有提交人大审议，即使提交了人大，人大的审查也仅仅停留在形式审查的阶段，没有起到对预算的约束监督作用。由于编制时间很短，很多资料无法收集完整，很多基础性工作也无法全面展开，一些政策性、技术性的工作很难做到细致周密，再加之人大的审查、监督不力，导致我们地方政府的预算在执行过程中报告过多，追加不断，影响了预算的正常执行，降低了预算的严肃性。

相比之下，西方发达国家的预算编制就更加科学，也更加严格。以美国为例，在每个财政年度开始前18个月就开始着手编制预算，这样就充分保证了有足够的时间收集基础资料、进行数据分析，也就提高了预算的客观性、科学性及可行性，同时也能有效减少预算执行过程中的调整。美国政府预算的审批机关是国会，它对政府预算的审批过程也是相当严格的，审批时限为9个月，如此长的审批时间自然保证了审批的细致周密，国会审批后要经总统签署才能生效。如果国会通过的预算草案被总统否决，那么该草案需要国会再次审议，如以2/3的多数票再次通过，则立即产生法律效力，总统无权再否决该草案。如国会不能以2/3的多数票再次通过，就需要对预算草案进行修订，然后提交总统签署，其审批程序之严密可见一斑。

（二）政府预算信息透明度太低

财政预算信息的公开，既是保障公众对政府财政预算的知情权、参与权和监督权的重要方式，也是促进基层政府预算管理法制、民主、科学的有效工具，还是有效预防腐败滋生的“防腐剂”。我国政府早已将预算公开写进了《预算法》里，明确规定各级政府及部门的预算必须向公众公开，但是，不规范的公开程序，不健全的公开机制，不严格的公开监督等等，都导致了预算信息不能得到充分的披露。目前我国地方政府在预算信息公开方面主要存在以下几种问题：

1.公开的内容不详细。《预算法》中规定，预算公开应将收入预算与支出预算同时进行公开，而且公开应细化到当年的《政府收支分类科目》的“类款项”中的“项”级。但多数政府没有对需要公开的预算信息进行足够的细化，有的甚至只公开几个总体的数字，或者只有收入预算，没有支出预算。

2.公开的时间不及时。《预算法》规定“经本级人大批准的预算、调整预算、决算等报告或报表，经本级财政部门批准的部门预算，都应当于批准后二十日之内向社会公开”，但多数地方政府并没有做到公开的及时性，有的甚至在年度快结束时都没有公开。

3.公开的渠道不畅通。预算信息一般都是公开在政府或财政部门的门户网站，但很多政府或部门的网站都疏于管理维护，经常出现打不开网站或网站更新太慢，无法使公众顺利得获取政府预算信息。

以上这些问题都使得广大群众无法很好的实现对政府财政预算的知情权和参与权，导致了政府预算缺少来自社会的监督，既造成政府公信力的降低，不利于建立阳光政府，也不利于财政资金和社会资源的合理分配及有效使用。

（三）预算内容不够完整

我国《预算法》中规定，政府财政预算应包含政府的全部收入和支出，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，各预算应当保持独立、完整。

只有按照《预算法》的规定将政府各方面的全部收支都纳入到预算体系中来，才能通过预算来全面反映政府的收支状况、结构及管理活动，才能更好地合理分配使用财政资金。但多数地方政府只编制了一般公共预算和政府性基金预算，并没有编制国有资本经营预算和社会保险基金预算，有的地方还专门有预算外资金的说法，使大量的财政资金游离于人大及社会公众的监督之外，没有在阳光下运行，这与预算完整性原则不符，造成了资金使用不合理，不规范，也容易滋生腐败。

（四）资金浪费现象严重，资金使用绩效低

在地方政府的预算中，我们可以发现不少内容相似或者相近的项目。例如，不少部门都安排有与新农村建设相关的项目，如乡村学校少年宫建设、农村体育设施、乡村书屋、农村基础设施建设、科技兴农、农民培训项目等等，这些项目都是新农村建设的一部分，但资金却掌握在多个不同的政府部门手中，资金分散，而且还有重复安排的现象，这样自然难以有较高的资金使用绩效。

在项目支出中安排的培训、会议、调研以及出国考察等费用过多造成了资金的浪费。其实，在本地区的调研不需要多少额外的费用，并且车辆运行费用已经包括在了部门的基本支出里；研讨会、座谈会并不真正召开，而且多数会议本可以在单位会议室召开，不需额外的经费；多数出国考察更是一种领导待遇，并不是确有必要。

另外，有的建设项目在立项之初没有进行科学的论证，对于“到底有没有必要建，建成多大规模，需要有什么使用功能”等问题都没有搞清楚，等建好之后，发现不合适就又拆了重来，致使出现了许多短命建筑。这是财政资金被浪费的主要原因。

（五）“量入为出、收支平衡”成空谈

我国预算法中将“量入为出、收支平衡”作为地方各级政府预算编制的基本原则。“量入为出”就是根据收入能力来安排支出，即“有多少钱办多少事”。长期以来，我国一直把“量入为出”作为财政收支安排的基本原则，这种紧缩性的财政政策有利于控制财政赤字的增长，适合我国目前的经济发展形势。而地方政府很多却在执行“量出为入”的预算政策，这是与《预算法》背道而驰的。“量出为入”即根据支出来组织收入，“要办多少事，去找多少钱”，当然，“量出为入”并不是错误的，在适当的时期它也是一种的正确的预算编制原则。但“量出为入”并不是要满足全部的支出需求，关键是要合理地确定支出范围，安排支出应从本地的经济水平和人民负担能力等方面综合考虑。可值得关注的是，当前的一些地方政府在执行“量出为入”政策时出现了问题，特别是在一些贫困地区，本来资金就已经十分紧张，却还在搞政绩工程，大拆大建，以至于把地方财政弄得入不敷出。在这种状况下，有的地方政府没有资金就大搞举债，搞BT项目，搞融资等等，让政府背上了沉重的债务负担，相当于将以后几年甚至几十年的资金都挪到现在来使用，其危害不言而喻。