浅谈农村土地承包经营权的几个问题.

浅谈农村土地承包经营权的几个问题

物权法将农村土地承包经营权规定为物权类型之一的用益物权，这意味着承包人一经承包农村土地，就使承包经营权作为一项权能从所有权这一典型物权中脱离出来，具有排斥包括发包方在内的其他一切人的非法干涉的特性。物权法将农村土地承包经营权作为用益物权法定化，目的是为了稳定农村土地上的权利义务关系，使农民具有长期且有保障的土地使用权，最终目的是使农民更充分、有效、合理地利用土地，从而保障和促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。但是，该法关于在承包期内不能调整承包地的规定使人产生歧义，有人提出多数承包方要求调整的可以调整。由于对这一规定理解不一，在实施中可能会出现偏差，需要法律或司法解释予以明确。从农村土地承包经营的实践看，还存在承包经营权人弃耕抛荒等问题，对这些问题法律不加以规定，将导致物权法的立法目的不能很好地实现。本文就上述问题谈点个人粗浅认识。

一、承包期内承包地的调整问题

在土地承包期内能否调整承包地？对这一问题，多数观点认为不能调整。其理由是，长期以来，通过行政手段频繁变动和调整承包地，影响了农村土地承包关系的稳定，使广大农民对土地缺乏预期，生产积极性不高，不敢或不愿对土地进行长期投资，甚至进行掠夺式经营，破坏了地力。为了切实保障承包方的土地承包经营权，维护农村土地承包关系的长期稳定，让农民定下心来，在自己的土地上进行长期投入、长期经营，农村土地承包法明文规定发包方不得调整承包地，物权法再次规定了“承包期内发包人不得调整承包地，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”但也有观点认为，只要有三分之二以上村民代表要求或同意调整，可以对承包耕地进行小调整。笔者赞同这一观点。理由是：

1、大多数村民同意调整而调整，是村民自治的表现，且不违反法律规定。所谓村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。根据村民委员会组织法和农村土地承包法等法律规定，村民会议对土地承包方案的讨论决定是村民自治中的民主决策范围，有三分之二以上多数村民代表（本集体经济组织的土地承包方）要求或同意调整耕地而予以小调整的，可以说是村民自治的结果。当然，法律规定村民自治应当依法进行，即村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触。对于承包地调整问题，物权法和农村土地承包法规定的是承包期内，发包方不得调整承包地，对于多数村民代表（本集体经济组织的承包方）要求调整承包地的能不能调整问题，法律没有作出规定。既然法律对这种情况下的承包地调整问题没有规定，那么三分之二以上多数承包方要求或同

意调整的情况下，对耕地进行小范围的调整并不违法，应当允许。

2、有利于促进农村社会和谐稳定。物权法虽然规定了调整耕地和草地的特殊情形，但对该特殊情形作了严格的限制。该法要求应当依照农村土地承包法等法律规定办理，按农村土地承包法和土地管理法的规定，只有遇到因自然灾害承包地严重毁损的特殊情形才能个别调整承包地；特殊情况下的调整只允许在个别农户之间进行，不得扩大范围进行调整，更不能在全村范围内打乱原承包地重新分配、承包；承包合同约定承包地不得调整的依其约定，不得以任何理由予以调整。而且对用于调整的土地极少，笔者所在地大部分村委会或村民小组，既没有承包权人交回的耕地，也没有余留的机动地和依法开垦的耕地，根本无地可供调整。随着时间的推移，有些农户人少地多，耕种不了，另一些农户人多地少，甚至无地可耕。例如在第二轮土地承包时，某村甲户有6人，按人均0.8亩分配共承包了4.8亩耕地，至今公婆和老伴相继去世，2个儿女因参军、升学转为有固定收入的非农业户口，只剩下1人，而乙户有母子2人，承包耕地1.6亩，土地承包后的第二年，儿子结了婚，当年生下1男孩，至今有2个孩子，按“增人不增地、减人不减地”的要求，结果是甲户1人拥有4.8亩耕地，乙户人均只有0.32亩耕地，还有一些从大山里移民落户的农户，却无耕地，而那些人少地多的农户因怕丢失耕地不将承包地交回或者转让，人多地少或无地农户想租种他人的承包地又要交承租费，且没有国家补贴（补贴给了土地承包经营权人），成本大收益少而不太愿意租种。假设乙户新生男孩23岁结婚生子，其妻也同他一样是承包后出生的，他们又是典型的农户，这样，他家在30年的耕地承包期限内就有两代人得不到承包地。农村中类似乙户家情况的人不在少数，在尚未建立健全农民最低生活保障制度的情况下，这些无地农民为了生存、生活可能会依据农村土地承包法第5条规定，要求行使承包土地的权利，如果不给予调整承包，将会产生矛盾纠纷，影响农村社会和谐稳定，现实中就有人多地少的农户不履行应尽的义务，如基层干部按政策要求其进行计划生育结扎手续，其以没有分配承包地为由拒绝。从一般情况看，在一个村委会或村民小组内都是熟人社会，且多数有亲族关系，他们对这些地少或无地农户同情并愿意调整承包地。在多数承包户要求或同意调整的情况下进行适当的小范围调整，是可行的，并将会调动农民的生产积极性，促进农村社会和谐稳定。有人提出，既然承包方同意调整，则可以转让方式解决人地矛盾。笔者认为，转让与调整不同，转让会涉及转让费和转让后该转让地在30年的承包期内不会再要回来等问题，调整就不一样，调整后经一定时间（可规定8年或10年）可能又会调回来自己承包经营，村民们都有这一“可能调回来”的观念后均会保护和利用好耕地。

3、有利于公平合理地保护农民的利益。随着国家对农业税的取消和对种地农民各种补贴的增加，如今有承包地的农民不但不要交纳农业税和各种提留，也无需向发包方交纳承包费（法律无交纳承包费的规定），而且能得到国家的补贴，承包地多的，获得国家补贴也多，承包地少的，获得国家补贴就少，无地农民却因无地无法经营土地取得收益，又因无地得不到国家一分钱补贴，享受不到党和国家的各种惠农政策。同是一个农村集体经济组织中的成员，却在本集体所有的土地上获得的利益如此悬殊。因此，在多数承包方（村民代表）要求或同意调整承包地的情况下进行适当的小调整，使本集体农民都有地耕