合作治理_中国陆地边疆治理的多元关系及实现路径_刘永刚

[摘要]边疆的国家属性决定了边疆治理的目标是保证边疆的国家特征。世界全球化进程给中国的

陆地边疆治理提出了严峻挑战，打破政府一元的边疆治理模式，建构国家、政党、社会纵横联动、协同共治的合作治理体系是陆地边疆治理现代化的实现路径。在以国家共同体与中华民族共同体建设为取向的陆地边疆合作治理体系中，中国共产党的领导是多元主体合作的政治中心与组织保障，国族机制与边疆治理政策的整合是基础路径，边疆地方政府是合作治理的元中心，民主法治建设营造的制度环境是合作治理的关节点。

[关键词]陆地边疆；多元合作；治理体系；中国共产党；国家建设

[作者简介]刘永刚，云南师范大学历史与行政学院副教授，法学博士，云南大学政治学博士后流动站工作人员，云南昆明650500

[中图分类号]D63[文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2017)04-0113-06

处于国家疆域之内、中心之外的边疆地区，关乎国家治理的成败，也是疆域治理的短板。边疆决定国家未来的治理共识，呼唤着边疆治理体系与治理能力的现代化。增强陆地边疆的“国家共同体”与“中华民族共同体”特征，既是国家疆域治理的政治基石，也是中国“一带一路”倡议与国家对外开放战略的软权力。国家治理基石的巩固与软权力的增强，需要创新陆地边疆的治理模式，构建多元参与、纵横联动的合作治理体系。

一、陆地边疆的“两个共同体”建设须构建新型合作治理体系

“国家共同体”与“中华民族共同体”，既是现代中国的本质属性，也是边疆治理的基础性目标。相应地，“两个共同体”建设状况是国家边疆治理体系转型与能力更新的现实标尺。在陆地边疆治理中长期形成的政府主导的一元治理模式[1]，面临着

日益严峻的治理挑战。新时期需构建多元化合作治理模式，以推动陆地边疆的“两个共同体”建设。

（一）“两个共同体”建设：陆地边疆治理的基本立场与行动逻辑

国家通过宪法赋予全体国民公民身份与公民权实现国家治理的同时，将边疆地区作为特殊区域加以治理无论从治理观念还是政治实践上均具有相当的合理性。“发展经济”与“关注民生”、国民文化与地方文化、内地社会与边疆社会间的关系是中国陆疆治理中的基本关系形态，这些关系直接关乎陆地边疆的巩固与发展。“国家共同体”与“中华民族共同体”意识及建设战略，当是陆地边疆治理中的基本立场与行动逻辑。

从国家制度创设与公共政策的功能而言，民族区域自治制度与民族优惠政策极大地推进了国家疆域的一体化进程，并形成了以民族政策与民族工作为核心的陆地边疆治理体系。然而，从国家崛起与中华民族伟大复兴的时代背景来看，这种政府一

合作治理：中国陆地边疆治理的

多元关系及实现路径

刘永刚

[基金项目]国家哲学社会科学基金项目“边疆多民族地区的国家认同建设研究”（14BZZ026）；云南省哲学社会科学规划

项目“边疆民族地区中华民族认同的想象空间研究”（YB2016023）

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20174113

元化的边疆治理模式无论是从国内还是国际着眼，其治理体系与治理能力已难以满足边疆治理的客观要求。虽然中国的国家建设已取得举世瞩目的成就，但边疆地区在获得较大发展的同时仍有与内地差距进一步拉大的风险。政府能力的有限性与日益复杂多样的边疆治理需要之间的矛盾，已成为陆地边疆治理不容忽视的问题。实现国家疆域相对均衡的发展，既是国家疆域治理的基本要求，也是边疆治理成效的表达方式。这需要对陆地边疆治理体系予以革新，推动陆地边疆国家共同体与中华民族共同体的建设。

（二）新型合作治理：边疆治理体系的革新与能力重构

关于合作治理的研究，其兴起的背景是全球资讯、交流普遍化下跨国界事务增多造成的行政管辖边界的模糊与主体的多元。相应地，“建立在封闭管理辖区和地域基础上的管理理念和体制也日益显得软弱无力”[2]。因我国少数民族多集中居于国家边疆的特殊国情，边疆治理与民族事务治理具有高度的重合性。而民族事务治理上存在的“部门化”与“高位化”“精英化”与“代理化”特征[3]，一定程度上也强化了边疆治理体系的政府一元化模式。当然，要创新陆地边疆治理战略与政策工具，又与国家民族理论、民族政策的走向紧密相关。近年来，学界对合作治理的研究汗牛充栋，但对边疆或以边疆地区为对象的合作治理研究则较为罕见。目前，仅有方盛举教授提出的从“府际间的协同模式、政府与社会的共治模式、政府与市场的互补模式、政府与公众的互信模式”四维度建构合作型的边疆治理体系[4]。

国家疆土安全、族际关系和谐、边疆秩序稳定、边疆社会发展是陆地边疆治理的基本内容。边疆发展与边疆稳定的双重考验、巩固国防与邻国治理的双重视角、经济建设与生态保护的双重责任、区域内外族际整合与国民一体的双重使命，均是当前陆地边疆治理面临的客观境遇。而相关问题的复杂性与敏感性、边疆战略地位的前沿性与基础性、国家疆域形式的实体性与虚拟化等多重特征，也对边疆治理提出了更高的要求。面对以上各类困境、压力与边疆特殊的各主体关系特征，迫切需要革新边疆治理体系、重构边疆治理能力。而变革方向就是以中国共产党为轴心整合各类组织、多重力量，构设多元参与、纵横联动的新型合作治理体系。

二、陆地边疆合作治理的多元主体及纵横关系

由于社会体系的跨时空连续属性，配置性资源和权威性资源的权力源泉“很大程度上都依赖于对时—空关系的控制”[5]。在国家陆地边疆治理中，参与到这一时空关系的主体更是呈多元格局与复杂态势。在陆地边疆治理路径的认识与选择上，规范、协调、整合各种力量是政治实践的基础，而对各主体纵横关系的梳理是合作治理体系构设的前提。

（一）边疆合作治理中的纵向主体关系及协作

1.国家与社会

边疆治理的内外视角与对内整合、对外辐射的使命，决定了国家安全外部性获得的基础是内部性的巩固。以国家疆域为基础，民族国家是边疆治理体系构设的根源性、主导性角色。边疆居民关于国家、地方、民族（或族群）的知识与意识，均是以国家为基础并以之为规范的。当然，除去国家政治体系、制度环境、国家意志的表达方式、国家的组织化程度等因素，边疆社会的国家认同状况是国家力量发生作用、产生效能的最终影响要素。边疆治理并非单纯的国家意志的体现，而是国家与社会互动的一体化过程。

以民族问题的解决与族际关系的协调为基础性治理内容的一元化边疆治理模式，其因国家整体战略的缺失，在治理实践上存在着明显的政策瑕疵。边疆地区以“民族”身份为特征的政策体系，在一定程度上并不利于国民一体化。而由国家统一部署，内地政府、企业主导的“嵌入式”边疆经济社会发展模式，又进一步凸显了边疆治理中边疆社会主体性地位的缺失与尴尬的“旁观者”身份[6]。要有效疏解国家能力的有限性与边疆治理复杂性之间的矛盾，需要国家与社会（包括内地与边疆）广泛深入的有效合作。

2.中国共产党与各级政府、各类社会组织

中国共产党是中国国家治理的领导核心。“议行合一”的政府理论与组织体系确立了中国共产党与各级政府、各类社会组织间的领导关系。边疆治理中以解决民族问题、构建和谐的族际关系为取向的认识论体系与治理框架，是中国共产党关于国家建设与人民关系认识的具体体现。一方面，在中国共产党的政治与组织领导下建立了中央与地方完整的政治体系；另一方面，以马克思主义的民族理论为指导，创设了民族区域自治制度，设立了民族区域自治机关。总之，边疆治理的战略规划、制

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