论行政复议与行政诉讼之衔接

一、行政复议与行政诉讼的性质及其相互地位对行政复议与行政诉讼性质的深入探讨，将有利于人们在法治秩序中摆正二者相互地位；有利于行政复议与行政诉讼两种制度本身的完善与发展；有利于当事人合法权益的有效、高速之维护；有利于两种制度的相互协调。（一）行政复议与行政诉讼的性质1、行政复议的性质。学术界对行政复议性质认识主要有三种。 [①]笔者认为行政复议是具有司法性的行政活动，兼具行政性和司法性。理由如下：如果从中国行政复议的现状来看，行政复议应是由行政机关借鉴司法程序实施的行政行为。但是从行政复议解决行政纠纷的职能出发，行政复议又应具有相当的司法性。所以，问题的关键在于，行政复议应当在多大程度上借鉴司法程序。 [②]这也是本文作者认为行政复议与行政诉讼如何才能有效、和谐衔接的焦点问题。2、行政诉讼是一种司法救济制度，当事人行政权受害之维护中发挥着至关重要的作用。（二）二者相互地位按照传统观点，国内学者们普遍认为我国《行政复议法》是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度而建立起来，并依附于该法。现阶段，学者们逐渐认识到应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚。一方面，行政复议在案件受理范围、审查程度及审查结果上，都体现着对于行政诉讼的独立意义。如：行政复议在扩大对当事人的救济机会及范围上仍有行政诉讼所无法企及的地方。同时，在审查结果上，行政诉讼是适用有限变更原则，即只有行政处罚显失公正时，人民法院才能行使变更权。而此时，行政复议则显示出了实质性作用。另一方面，两种救济体制存在性质上的不同。复议制度仍属行政系统内部的审查与裁决，它是行政权进行自我监督的重要方式，属于“自律”的范畴，而行政诉讼则是司法权对行政权的监督，涉及行政权与司法权之间的关系问题，属于“他律”的范畴。台湾著名行政法学者蔡志方指出：在台湾的行政救济制度上，行政诉愿与行政诉讼的关系也颇为密切，甚至长久以来，……或者乃一独立，具有自我体系之行政救济法规。 [③]最后，强调行政复议的独立性，并不意味着在制度设计上可以完全不考虑与行政诉讼的衔接问题，而是为了尽量使两项制度之间能更好的融合，不至相互冲突。当然也不得以行政诉讼的配套身份为建设复议制度的基本原则，更不得因此而制约行政复议制度的发展。二、我国现存行政复议与行政诉讼之衔接模式在我国现阶段解决行政争议主要有两条途径：一在行政系统内解决；二通过司法程序解决。前者主要指行政复议，后者就是行政诉讼。由于行政复议和行政诉讼是用两种不同得法律途径去解决行政争议，这就不可避免的会发生冲突，行政冲突一旦发生，不服具体行政性为到底应采取哪一种方式来解决。基本模式如下：（一）行政复议前置型即当事人对具体行政行为不服时，应当先向复议机关申请复议，对复议决定仍不服的才可以向人民法院提起诉讼。如《治安管理处罚条例》第39条之规定。 [④]此时的行政复议是行政诉讼的必经程序和前置阶段。这里的设置有其一定的合理性。这将有利于行政机关内部进行监督、检察，从而及时纠正自己的缺点和错误；有利于行政权的合法有效行使；有利于解决行政纠纷中涉及到的一系列复杂而专业技术极强的问题，行政机关的专业知识和技术优势可以提高效率；有利于减轻法院负担，同时迅速解决纠纷。但行政复议也有其弊端：延长救济时间，不利与当事人权益的及时保护；自身行政内部监督机制，使人产生不公正疑虑；强制复议为现行程序实际上侵犯了公民权力行使之自主性。对此，本文将在第四部分继续深入阐述。（二）终局型终局型可分为行政复议终局型和自由选择终局型两类。

1、行政复议终局型。行政复议终局型系当事人对行政行为不服的，只能向复议机关申请复议，复议决定为终局决定，相对人不得再向人民法院起诉。在我国，受司法审查范围限制及行政复议与行政诉讼立法脱节等因素的影响，行政复议终局型主要表现为下列几种情形：《行政复议法》第30条第二款所规定的省级政府确权的复议决定；《集会游行示威法》第13条所规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定；行政复议机关或者其他机关对“规定”作出的处理决定；复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定；复议机关对不当具体行为作出的复议决定。

2、自由选择终

局型。自由选择终局型，即当事人可以选择复议或诉讼，但一旦选择复议后就只能接受复议决定，不在进入诉讼程序。如《公民出入境管理法》第15条； [⑤]《外国人入境出境管理办法》第29条第二款。